農村土壤污染防治的完善對策

　　這篇土地資源管理論文發表了農村土壤污染防治的完善對策，論文介紹了我國農村土壤污染防治立法的現狀，通過研究土壤污染法律制度的現狀和不足，提出了加快土壤防治單行法的立法進程，建立污染土壤數據庫，完善我國農村土壤污染防治法律制度體系。

　　關鍵詞:土地資源管理論文,農村土壤,污染防治,土壤標準,法律制度

　　土壤是經濟社會可持續發展的物質基礎，農村土壤環境安全不僅關系農民身體健康，而且關乎我國農業經濟發展和農產品質量安全。我國現階段農村環境問題嚴重，土壤環境總體狀況堪憂。農村土壤污染既對農村生活居住環境造成了危害，也使得農產品不能達到質量安全標準，土壤污染問題已成為全面建成小康社會的突出短板之一。國務院自2005年4月采用統一的方法、標準首次開展全國土壤污染狀況調查，于2014年4月發布《全國土壤污染狀況調查公報》，結果顯示全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重。

　　一、我國農村土壤污染防治立法現狀

　　土壤污染與大氣污染、水污染都源于現代化工業生產無節制地發展，但其污染原因和表現與大氣污染、水污染不盡相同，與大氣污染和水污染相比，土壤中的污染物難以遷移、擴散和稀釋;土壤污染不易被發現，具有隱蔽性和滯后性;土壤中殘留的重金屬降解難度大，很難通過自然過程從土壤環境中稀釋或消失。因此土壤污染治理難度更大，成本更高，而且一旦發生很難完全修復。而農村土壤與城市土壤相比承載了更多的功能，對農村土壤污染防治立法我們應更加關注。

　　(一)我國立法狀況

　　我國有關土壤污染防治的法律規定散見于《憲法》《環境保護法》《固體廢物污染環境防治法》《水污染防治法》《農業法》《清潔生產促進法》《土地管理法》等相關法律，土壤質量標準集中在國家標準和環境行業標準兩個領域。《憲法》規定一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。《環境保護法》規定，國家加強土壤保護，建立和完善土壤調查、監測、評估和修復制度。《環境保護法》提出各級人民政府應當加強對農業環境的保護，防治土壤污染、土壤破壞和水土流失。《固體廢物污染環境防治法》規定產生工業固體廢物的單位需要終止或變更的，應當事先妥善處置工業固體廢物并對貯存和處置工業固體廢物的設施及場所采取污染防治措施。

　　《水污染防治法》規定利用工業廢水和城鎮污水進行灌溉應當防止污染土壤、地下水和農產品。《農業法》規定發展農業和農村經濟必須合理利用和保護土地。《清潔生產促進法》規定農業生產者應防止農業環境污染，禁止將有毒、有害廢物用作肥料或者用于造田。《土地管理法》規定各級人民政府應采取措施改良土壤，防止土地污染。截至2016年底我國關于土壤的國家標準共122個，有效的僅有47個國家標準，其中國家強制標準的僅3個;與土壤有關的行業標準共有211個，有效的186個標準中強制標準只有37個，主要集中于環境行業標準。

　　(二)我國現行農村土壤污染防治法律制度存在的問題

　　我國現有土壤污染防治法律缺乏系統的規定，而各單行法有其各自獨立的宗旨和各自要實現的立法目的，盡管各相關法律中都涉及到土壤環境保護和土壤污染防治問題，但規定內容都是原則性的，缺乏對土壤污染防治的具體制度安排。1.缺乏對農村土壤污染治理的分類管理制度針對土壤環境污染，城市污染與農村污染污染源和主要污染物不同，農村工業用地、農用地和農村居住區污染源和污染物也不同，不同類型的農村工礦企業污染場地的污染物類型更因各行業領域的不同更有著千差萬別，對于不同污染源和污染物的預防和治理不能一概而論，而我國現行立法缺乏對此的明確規定。

　　二、外國的土壤環境保護法律制度

　　隨著工業化發展世界上許多國家都發生了土壤污染，發達國家紛紛加大了對土壤的保護力度。我國對土壤污染防治的研究較晚，西方發達國家已經經歷過土壤環境污染之殤，在立法上的許多經驗值得我們學習。

　　(一)外國土壤污染防治立法現狀

　　1.德國土壤污染防治立法現狀德國在土壤污染防治方面有著豐富的經驗，除了在《建設條例》《循環經濟與廢物管理法》《聯邦森林法》《國土整治法》等相關法律中規定了土壤污染防治的內容外，還有土壤污染防治的單行法《聯邦土壤保護法》及其實施條例《聯邦土壤保護與污染地條例》。德國在土壤污染防治法中的分類管理制度非常有特色。德國針對不同類型的污染采取不同的治理措施，只要能保證土壤中污染物長期不擴散，除了徹底治理污染物的措施外，還可以采用包括固定穩定化、阻隔填埋等措施在內的風險控制措施。根據土壤用途的不同將其分為運動場、居民區、公園和娛樂設施、工業和商務用地，每種土壤用途目錄配以不同的污染風險標準值:運動場鉛的物質濃度為每千克200毫克，居住區為每千克400毫克，公園和娛樂設施為每千克1000毫克，工業和商務用地則是每千克2000毫克，土壤的用途不同還將決定整治措施的必要性。

　　2.法國土壤污染防治立法現狀法國并未制定專門的土壤污染防治法，其有關土壤污染防治法律制度是在對傳統的工業法、民法、侵權法等法律以法令、行政政令、判例法等形式進行不斷修改和完善的基礎上形成的。法國為土壤污染防治建立了污染土地信息數據庫以隨時監測，并以“未來利用”作為土壤污染修復標準。法國環境部及國土整治部建立了污染土地信息數據庫，主要包括兩個，現存的污染土地國家數據庫和以前工業污染地國家目錄。現存污染土地數據庫包括所有經過權威機關認證的被污染土地的信息，主要包括被污染土地地址、利害關系人、污染類型、管理機關采取的行為、環境修復的技術手段和修復狀態等;以前工業污染地國家目錄主要用于追蹤過去被污染的土地。法國主要在工業法中對土壤環境的修復進行規范，修復的標準是“未來的利用”，即采取何種措施治理污染土壤取決于未來將如何利用土地，以“未來利用”為標準決定治理措施。

　　(二)外國農村土壤污染防治法律制度的啟示

　　德國、法國等發達國家在農村土壤污染防治的實踐中取得的成效很大程度上依賴于其相關制度的完善，其制度設計中的很多經驗值得我們借鑒，如在具體制度設計上對土地進行分類規范、分別治理;針對不同類型的污染源采取不同的治理措施，根據土壤用途設定不同的污染物指標值;建立污染土地信息數據庫對污染土壤進行信息統計，并持續追蹤及時更新數據庫。

　　三、完善我國農村土壤污染防治法律制度的對策

　　我國在土壤污染防治領域的立法尚不完善，《憲法》《環境保護法》等環境保護基本法中關于土壤環境保護的綱領性規定已經有章可循，但土壤環境保護缺乏體系，實施細則和可操作性標準的不足。因此，在借鑒外國先進的立法和實踐經驗的基礎上，結合我國國情，對完善我國農村土壤污染防治法制建設提出以下對策。

　　(一)實施分類治理制度

　　土壤污染有復雜的成因，對其解決應該從預防和治理兩個角度進行，應根據土壤的不同使用屬性采取分類管理的方法。我國農村土壤污染主要兩種污染源，一種源于工礦企業的點源污染，一種源于農業作業和農民生活的面源污染，因為這兩種污染對象和污染源不同，所以污染物的類型、污染損害的影響、污染預防和治理的具體方法也相應有所不同，在立法上應對不同用途的土壤污染類型采取不同的處理機制。根據我國實際情況，在國務院《土壤污染防治行動計劃》的指引下，我國可以借鑒德國對土壤污染做分類管理的做法，對農村土壤污染防治做分類管理的制度設計，分別規范耕地污染地塊環境管理、耕地污染源控制、工業用地污染地塊治理、工業用地污染源控制等問題，對農村耕地及生活用地面源污染和農村重點污染源污染采取分類治理做法。

　　1.農村耕地及生活用地面源污染的治理2014年《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，我國耕地土壤環境質量污染嚴重，我國現在耕地污染以面源污染為主，污染的主要原因是農民在耕種過程中化肥、農藥的施用不當，而農村生活污染物處理不當則是農村生活面源污染的主要原因。這些面源污染導致農業土壤有效利用效率低、土壤生態環境退化、農作物質量安全不達標，影響了糧食安全，同樣也影響了農民生活環境安全。因為面源污染污染源分散，污染行為的實施是普遍性行為，分散行為的聚集效應是此類污染的主要特點，污染行為的實施者污染后果的受害者是同一的，因此對農村面源污染不能采取與農村工礦企業污染同樣的治理方式來處理。對此，應借助于廣大農民的集體力量，通過農村環境法治觀念的加強，完善農藥生產和施用管理制度，開展農村環保激勵機制、獎懲機制等方式來解決農村土壤污染問題。可以將土壤污染防治納入農村村務契約管理的體系，將農村環境保護細化為可操作的契約權利與義務，形成村規，并通過契約化管理模式將村民轉化為土壤污染防治主體，人人皆為監督員，人人皆是被監督對象，并逐步由外部規制形成內部習慣，有效實現全體村民自覺自愿土壤環境保護的目的。

　　2.重點污染源的治理對源于工礦企業的農村土壤點源污染而言，污染物的類型決定于工礦企業所屬行業，對其預防和治理也要以不同行業特點采取不同的方法。工礦企業污染土壤往往是通過廢氣、廢水和廢渣的排放產生的，排污較為集中，且工礦企業點源污染對應的是企業的盈利性經營活動。因此，對于工礦企業生產經營造成的土壤環境污染應由企業主承擔主要的污染防治責任，預防和治理措施也要根據具體產生污染的工礦企業所屬行業的情況進行更具體的規范。

　　(二)完善更新土壤污染防治相關標準

　　技術標準是法律框架下高度專業性的操作指南，它可以實現彌補法律漏洞的效果，因而要求較高的專業性和準確性，而且技術標準只有被普遍適用才能實現其準法律的功能。我國關于土壤保護和土壤監測的標準較為陳舊，隨著科技的進步，人類可以識別的污染物的類型也逐漸增多，隨著我們對土壤環境污染成因認識的加深和我國土壤污染現象的日趨嚴重，我國對土壤和污染物的監測手段和治理標準都應該與時俱進。我國現行關于土壤的國家標準基本都是國家推薦標準，行業標準主要集中于農業、林業和環保等行業標準，地方標準都是各地質量技術監督局出臺的標準，國家強制性標準少，環保行業強制標準多，而且各類標準較為陳舊，不能反映最新的科技發展水平。

　　(三)建設農村土壤污染數據庫

　　根據2005年4月至2013年12月間環境保護部和國土資源部開展的首次全國土壤污染狀況調查公報顯示，我國土壤污染情況已經非常嚴重，總體污染情況表現為南方土壤污染重于北方，老工業基地等部分區域土壤污染問題突出，西南、中南地區土壤重金屬超標嚴重，鎘、汞、砷、鉛等無機物污染物東南地區高于西北地區、西南地區高于東北地區。對于土壤污染的信息統計始于此次調查是一個良好的開端，但僅止于此次調查遠遠不夠。我們應在此基礎之上進行更為精確的調查統計，借鑒法國在土壤污染信息庫的建設方面的成功經驗，形成污染土壤信息數據庫和已治理污染土壤數據庫。在土壤污染信息數據庫的建設方面，應統籌安排，追蹤調查。與空氣質量監測類似，應設置土壤環境質量監測點位，建成土壤環境質量檢測網絡，由國土資源部或環境保護部牽頭，地方各級主管機關配合，重點行業企業重點布點和分類型土壤均勻布點相結合，農村企業、村鎮集體自主監測與地方主管行政部門抽查監測相結合，將初始數據整理錄入信息數據庫并定時更新。數據庫的內容上應包括污染土壤位置及權利歸屬，污染產生原因，污染土壤的污染物類型，污染治理責任人，污染治理監督者，監測責任人，污染治理的建議方案及預計年限，污染治理資金來源，已經完成治理的土壤的規劃用途等具體制度設計。

　　四、結語

　　農村土壤污染的產生是一個復雜的系統問題，農村土壤污染防治同樣是一個復雜的系統工程，其成效顯現需要長期的努力，依賴于各方主體積極參與，更需要土壤污染防治法律法規的進一步健全。在土壤污染防治法的立法過程中應充分考慮到農村土壤的特性，具體制度設計上應考慮對土壤進行分類管理、分類治理，完善我國現有土壤污染標準體系，建立并維護污染土壤數據庫，為我國農村土壤污染防治的完善做好制度設計。

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　　作者：孫云霞 佀連濤 劉海峰 單位：天津大學

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