本文摘要：【摘要】街頭官僚因其自由裁量權而引發學界對其責任控制問題的持續關注。論文分析了街頭官僚責任體系與控制機制、責任控制的研究起點與爭議焦點、責任控制程度論爭、責任控制路徑論爭、責任控制轉向等問題。街頭官僚責任控制研究已超越了單純的政策研究領域
【摘要】街頭官僚因其自由裁量權而引發學界對其責任控制問題的持續關注。論文分析了街頭官僚責任體系與控制機制、責任控制的研究起點與爭議焦點、責任控制程度論爭、責任控制路徑論爭、責任控制轉向等問題。街頭官僚責任控制研究已超越了單純的政策研究領域，但仍缺乏共識。因此未來發展需在四個方面發力：街頭官僚責任控制機制及方式整合研究;屏幕官僚和系統官僚的責任控制;治理理論對街頭官僚責任控制的影響;街頭官僚理論的本土適用性與責任控制研究。
【關鍵詞】街頭官僚自由裁量權責任控制
法律論文投稿刊物：中國法學作為中國法學會主管、主辦的學術期刊，承蒙法學界同仁的厚愛與支持，27年間發表了大量重要的法學研究成果，對于繁榮法學理論研究，傳承法律文化和促進國內外法律學術交流方面，發揮了十分重要的作用，成為我國最具影響力的法學和社會科學期刊之一。
一、引言
街頭官僚(Street-LevelBureaucrats)作為政策執行的末端，因其“擁有廣泛的自由裁量權”和“政策再制定能力”(Lipsky，1977，1980)為責任控制設置了難題，備受學界關注。在現代媒體的推動下，執法一線頻發的沖突與矛盾嚴重影響了政策執行效果和政府權威，街頭官僚責任控制因此成為更加重要的公共話題和研究主題(韓志明，2011;尹文嘉，2009)。
當前，街頭官僚責任控制議題基本圍繞街頭官僚擁有的自由裁量權展開(Scott，1997;Vinzantetal.，1998;Brodkin，2008;Hughes&Condon，2016)，但街頭官僚的自由裁量權究竟是隨著時代發展而增加還是減少甚至徹底消失?街頭官僚的自由裁量權究竟是“天使”還是“魔鬼”?學術界對此眾說紛紜，莫衷一是。由該分歧所引發的如何實現對其責任控制成為爭論的焦點(陳那波、盧施羽，2013;Maier&Winkel，2017)，并形成了“國家代理人”范式下的“懲罰-規制”型(Lipsky，1977，1980;Hadley&Clough，1998;Bovens&Zouridis，2002;Baviskar&Winter，2017)和“公眾代理人”范式下的“激勵-引導”型(Brodkin，2008;Tummers&Bekkers，2014)兩條截然對立的責任控制路徑。
盡管街頭官僚研究積累了豐碩成果，但其核心關切往往不是責任控制，而是政策執行與自由裁量權問題(Weatherley&Lipsky，1977;董偉瑋，2018)。究其原因，其背后的邏輯是上述二者可等同于責任控制問題(韓志明，2008，2011)。這實際模糊了街頭官僚自由裁量權與責任控制之間的界限。誠然，街頭官僚責任控制問題由其擁有的自由裁量權引發，但二者屬于“因果關系”而非“等價關系”。由此造成的后果是街頭官僚的責任體系、自由裁量權與責任控制之間的關系并未得到應有關注。
同時，街頭官僚的自由裁量權盡管居于研究的焦點，該理論創立者邁克爾·李普斯基(MichaelLipsky)(Lipsky1980)并未專門探討其含義，而是通過描述街頭官僚的工作環境與特點來表現其擁有的自由裁量權。后續學者基本沿襲該傳統，往往把“自由裁量權”視為先驗的假設(Assumption)或者常識(Commonsense)而對其理論內涵等討論較少。鑒于此，本文試圖擺脫傳統的以自由裁量權為核心的研究視角，轉而以街頭官僚責任控制為核心，在回顧現有研究的基礎上，遵循“是什么—為什么—怎么樣”的邏輯，以述評的方式建構起街頭官僚責任控制的理論體系，即責任控制的“體系與機制—起點與焦點—程度與路徑”。
為此，本文的論述結構與章節安排如下：首先，第二部分闡明街頭官僚責任控制體系與機制的內涵，具體包括責任控制體系中的“方向”與“對象”和責任控制機制中的“類型”與“特征”。其次，第三部分通過對街頭官僚責任控制的起點——自由裁量權的述評，明晰其內涵與特點、產生、本質及表現形式，進而闡明責任控制的爭議焦點在于對自由裁量權控制的程度與路徑。再次，第四部分圍繞街頭官僚“自由裁量權應該有多少”引發的責任控制程度之爭分三個歷史時期展開述評。
復次，第五部分圍繞街頭官僚“自由裁量權的性質及如何予以控制”引發的責任控制路徑之爭從自由裁量權的“魔鬼”與“天使”形象出發，分三個歷史時期展開述評。最后，第六部分總結街頭官僚責任控制研究現狀與不足，指出新時期街頭官僚理論責任控制研究的四大方向：街頭官僚責任控制機制及方式整合研究;屏幕官僚和系統官僚的責任控制;治理理論對街頭官僚責任控制的影響;街頭官僚理論的本土適用性與責任控制研究。
二、街頭官僚責任體系與控制機制
在民主國家，責任控制是公共管理的基本要求。街頭官僚處于“國家”與“社會”的交界處，面臨來自科層組織的壓力和社會公民的要求，因而承擔雙重責任。對其責任控制自然存在著來自科層組織的“內部控制”和來自社會公眾等“外部監督”兩類機制。
(一)街頭官僚責任體系：方向與對象
基于“委托-代理”理論視角，學界普遍認為街頭官僚既受所在政府組織的委托，又受社會公眾的委托，因而其責任包含兩個方向：科層制中的“對上負責”(Lipsky，1977，1980)和民主政治中的“對下負責”(Harrits&M?ller，2014)。具言之，一方面，街頭官僚作為“國家代理人”，須通過完成政策執行任務對所在的基層政府負責——這實質是科層制中的“對上負責”邏輯。通過組織控制的強化，“能夠強制基層官僚，使他們的行為更加符合組織的正式規則和期望。這些指標能更確切地指導基層行政人員應該做些什么事，這樣會有助于回應”(羅森布魯姆等，2002:387)。
另一方面，街頭官僚作為“公眾代理人”，須通過提供公共服務對社會公眾負責(Weatherley&Lipsky，1977;周定財，2010)，即遵循“對下負責”的邏輯(Maynard-Moody&Musheno，2000;Sageretal.，2014)。當前學界普遍認可街頭官僚責任體系內蘊雙重方向(對上與對下)和兩類對象(政府與公眾)，但遺憾的是學者們往往偏于從政府(Weatherley&Lipsky，1977)或公民(Scholzetal.，1991)中的某一方論證街頭官僚的責任控制，缺乏對兩者的整合。此外，科層制與民主政治天然存在張力，如何平衡“上”“下”責任體系，學界并未進行更多探討。
(二)街頭官僚責任控制機制：類型與特征
街頭官僚責任控制機制分為“內部控制”與“外部監督”兩種類型。內部控制遵循科層制中的“命令-控制”模式，通過組織目標、行為標準和績效考核等方式達成責任控制目標(Sabatier&Mazmanian，1979;Edwards，1980;Linder&Peters，1987)，契合街頭官僚在科層制中“對上負責”的邏輯。外部監督因監督主體的不同，可進一步分為兩類：一類遵循民主政治的邏輯，通過擴大公民參與、媒體監督等方式規范街頭官僚行為(Scholzetal.，1991;Hupe&Hill，2007);另一類則遵循政府體系中的分工原則，通過立法監督(如完善立法)和司法監督(如法律制裁)等方式保證街頭官僚忠實履職(Lipsky，1980;Bovens&Zouridis，2002)。無論是對公眾負責還是對立法機關負責，外部監督機制都契合民主政治中的“對下負責”的邏輯。
街頭官僚責任控制的特征則在于“一個中心”與“多元并舉”。“一個中心”即在控制邏輯上緊扣自由裁量權，并遵循“由影響因素確定控制方式”的理念;“多元并舉”則是在控制方式上呈現多元化特征，形成諸如制度控制、組織控制、技術控制、文化與倫理控制、公共服務動機塑造、外部環境優化等多元控制方式(韓志明，2008;Hupe&Hill，2007;Brodkin，2008;Busch&Henriksen，2018;Loyens&Maesschalck，2010;Moynihan&Pandey，2007;Scott，1997)。總體而言，學界為街頭官僚責任控制設置了多重機制和多種具體方式，但不同控制機制對應于存在張力且邏輯相異的“對上負責”和“對下負責”體系，不同機制之間會否相互影響乃至阻礙，進而導致控制機制失效?同時，究竟如何匹配上述多種控制方式，從而實現責任控制的最佳效果?這些問題尚無定論。
如上所述，街頭官僚責任體系與控制機制的研究未能回答“對上負責”與“對下負責”的張力、多種控制機制如何匹配等難題，但目前的共識在于街頭官僚的雙重責任體系由其擁有的自由裁量權引發，責任控制機制的設置以“控制自由裁量權”為目標。因此，有必要回顧街頭官僚責任控制的起點——自由裁量權及爭議焦點——自由裁量權控制路徑和程度。
三、街頭官僚責任控制：研究起點與爭議焦點
街頭官僚責任控制的起點在于其擁有的自由裁量權——這為責任控制設置了難題(Brodkin，2008)，而爭議焦點則在于其自由裁量權應控制在什么范圍內以及如何實現控制。現有研究與實踐中，街頭官僚的責任控制議題圍繞其自由裁量權展開(胡懷亮，2005;韓志明，2008;Weatherley&Lipsky，1977;Hupe&Hill，2007;Bovens&Zouridis，2002)，其內在邏輯在于：自由裁量權引發責任控制難題，約束與控制自由裁量權是實現街頭官僚責任控制的“鑰匙”。
(一)街頭官僚責任控制的起點：自由裁量權
李普斯基認為“擁有自由裁量權的一線執法者”(Lipsky，1980:3)是街頭官僚的核心特征，而自由裁量權導致街頭官僚在執行政策時會“再決策”，從而影響執行效果。圍繞街頭官僚的自由裁量權，學界從其內涵、產生、表現形式和本質等方面展開研究。
1.內涵：約束條件下自由選擇的空間
早在街頭官僚理論正式提出之前，肯尼斯·戴維斯(KennethC.Davis)(Davis1969)便對自由裁量權下了經典定義，他認為“對一位政府官員而言，只要對權力的有效限制給予他在作為與不作為的可能的行動方式中做出選擇的空間，他就擁有自由裁量權”。亨利·韋德(HenryW.R.Wade)和克里斯托弗·福塞斯(ChristopherF.Forsyth)(Wade&Forsyth2000:35)更為簡練地表述為自由裁量權就是“作為還是不作為，以及如何作為的權力”。
而李普斯基(Lipsky，1980;Weatherley&Lipsky，1977)基于政策執行的視角，從更為微觀的角度出發，認為自由裁量權就是街頭官僚在制度、組織和環境等約束條件下所進行的一系列選擇。由此，街頭官僚實際成為“政策再制定”的主體。此后40余年，學界基本沿用其定義，認為街頭官僚的自由裁量權是街頭官僚執行時“一定條件下自由選擇的空間”(崔卓蘭、劉福元，2009;Scott，1997;Brodkin，2008)。盡管取得一定共識，但學界對自由裁量權的內涵側重于描述性定義，而非嚴格的學術定義，因而未對其伸縮空間和價值、性質等作出判斷。這不利于厘清街頭官僚自由裁量權與責任控制之間的界限，也為日后關于其自由裁量權的控制程度和路徑之爭埋下了伏筆。
2.產生：街頭工作特性抑或制度、組織約束不足
李普斯基(Lipsky，1980)著眼于街頭官僚的工作環境和特點，認為街頭官僚居于一線，與具有不同服務需求的公眾面對面接觸，工作環境極為復雜，須時常即時作出判斷和決定，由此便產生了自由裁量權。街頭官僚自由裁量權的作用對象是個人，“和大多數組織中的低層職員不同，街頭官僚在決定他們的機構供給的利益和懲罰的性質、數量和質量時擁有相當大的自由裁量權”(Lipsky，1980:13)。換言之，街頭官僚的自由裁量權來源有二：一方面源于政策執行任務繁重而執行資源不足的困境，另一方面源于政策制定不可能兼顧所有情況，街頭官僚須對具體情況予以判斷。珍妮特·溫贊特(JanetC.Vinzant)等(Vinzantetal.,1998)贊同上述觀點，指出一線官僚的決策總是在特定環境之中，這種環境迫使他們自主決策，從而提供相應的工作解決方案。
進而言之，基層一線官員必然擁有自由裁量權，并藉此作出臨時性的判斷與決定(Brehm&Gates，1999)。與此相反，另一派學者反對自由裁量權產生的必然性，堅持認為這是制度約束失效、組織監控不足的結果(Koch，1986;Jones，1999;Lymbery，2000)。換言之，只要加強組織控制，明晰政策目標和內容，街頭官僚的自由裁量權就會減少乃至消失(Howe，1991;Harris，1996，1998)。綜上，街頭官僚自由裁量權產生到底源于工作特殊性還是制度、組織因素，抑或兼而有之?學界對此尚未達成共識。如果是前者，則其自由裁量權必然存在;如果是后者，則其自由裁量權可以消除。正是由于上述分歧，影響了學界對街頭官僚自由裁量權流變的判斷，特別是治理轉向和技術應用后，其自由裁量權是否壓縮乃至消失的爭論也與此相關，并引發了關于街頭官僚責任控制程度的爭論。
3.本質及表現形式：自主選擇權及政策再制定
本質上，街頭官僚的自由裁量權是“約束條件下的自主選擇權”(Davis1969;Lipsky，1977，1980;Brodkin，2008)。這一約束條件既可能是工作性質、環境導致的資源不足(Lipsky，1980)，又可能是制度缺陷、組織能力欠缺導致的監督不足(Koch，1986;Howe，1991)。在表現形式上，街頭官僚自由裁量權最主要表現在其“再決策”權力上(Lipsky，1977，1980)，即街頭官僚在服務分配和社會管理時，他們實際在制定誰可以獲得服務以及誰應當被管理的政策(葉娟麗、馬駿，2003)。
具言之，其表現形式有：(1)選擇行政處罰幅度與種類，即街頭官僚可在規則范圍內，對管理對象的違法行為決定處罰的幅度及種類(Lipsky，1980;韓志明，2008);(2)選擇具體行政行為方式，即在提供服務或管理社會時，他們可自由選擇作為或不作為(Wade&Forsyth，2000;Dunér&Nordstr?m，2006;Dorch，2009);(3)事實性質及情節輕重的認定，即他們可自主對服務和管理對象行為的性質和情節輕重予以認定(Westley，1970;VanMaanen，1973)。
綜上，學界普遍贊同街頭官僚擁有自由裁量權，但對其內涵的界定以描述為主，并未在性質及價值判斷、產生與存在的必然性等方面達成共識。由此，圍繞街頭官僚自由裁量權的責任控制問題便產生了控制程度與路徑之爭。
(二)街頭官僚責任控制的爭議焦點：程度與路徑
街頭官僚的責任控制問題盡管始終受到學界的普遍關注(Evans，2010;Scott，1997)，但學者們在以下兩個問題上始終存在交鋒，由此，街頭官僚的責任控制程度和路徑產生巨大分野。
第一，街頭官僚的自由裁量權應該有多少?街頭官僚的自由裁量權是否隨著時代，特別是信息技術的發展而逐漸壓縮乃至消失?對該問題的回答決定了街頭官僚責任控制的程度，即責任控制制度設計中，究竟施加多大力度、配置多少資源對其自由裁量權予以控制?
第二，街頭官僚所擁有的自由裁量權究竟是積極的(“天使”)還是消極的(“魔鬼”)?對這一問題的回答決定了街頭官僚責任控制的路徑，即責任控制制度設計中，究竟是鼓勵還是壓制其自由裁量權?
四、街頭官僚責任控制：程度論爭
街頭官僚理論提出至今已有40余年，但街頭官僚所擁有的自由裁量權應該有多少，是否產生時代流變，即自由裁量權是擴張抑或壓縮存在巨大分歧，由此引發的街頭責任控制程度議題成為學界持續爭論的焦點之一。
(一)自由裁量權穩定期與責任控制程度
街頭官僚理論誕生于20世紀70—80年代，解釋當時一線官員政策執行的情況，因而無所謂自由裁量權的時代流變。總體上，當時學界普遍認可街頭官僚的核心特征在于其擁有自由裁量權的觀點。多數研究者指出，街頭官僚受到組織規則的約束并不意味著其自由裁量權的減少乃至消失(Prottas，1978;Brintnall，1981)。查爾斯·科赫(CharlesH.Koch)(Koch1986)不僅指出街頭官僚在政策執行時存在廣泛的自由裁量權，還認為對官僚決策缺乏實時監督是這一現象的根源，這與李普斯基(Lipsky，1980)認為的“工作環境與性質產生自由裁量權”存在分歧。
盡管如此，他們共同承認街頭官僚自由裁量權的濫用在于組織能力控制不足，基層政府無法實時監督其政策執行過程。因此，在街頭官僚的責任控制議題上，主流聲音是必須強化對街頭官僚的約束與控制，并力主遵循“加強組織控制—自由裁量權受約束—實現責任控制”的邏輯。然而，上述觀點存在理想成分，因為規則和條例的增加并不意味著自由裁量權受到更大控制(Evans&Harris，2004)，相反，增加的規則和程序等組織控制手段之間可能存在矛盾，街頭官僚反而會利用規則間的張力擴大其自由裁量權(Maynard-Moodyetal.，1990)。
(二)自由裁量權壓縮與責任控制程度
持有“街頭官僚自由裁量權隨著時代發展而壓縮”觀點的學者總體建議適當放松對街頭官僚責任控制程度。20世紀80—90年代，西方掀起了以管理主義為核心的新公共管理運動。此時，一派學者認為新公共管理運動極大推動了公共部門績效測量與考核的應用，“控制型”文化占據主導，因此街頭官僚的自由裁量權被壓縮甚至消失(Howe，1991;Harris，1996，1998;Hadley&Clough，1998)。若這一結論成立，則街頭官僚責任控制問題將不再值得特別關注。在此基礎上，這部分學者認為，街頭官僚控制無須施加過大力度，也無需配置過多資源，只需維持原有組織的責任控制機制即可(Harris，1996，1998)。
進入21世紀，公共組織設定了更多責任控制機制，這實際是為了回應民主需求和提高整體治理能力。這一時期，盡管不占主流，但一派學者仍然堅持街頭官僚自由裁量權縮小乃至消亡的觀點。托尼·埃文斯(TonyEvans)和約翰·哈里斯(JohnHarris)(Evans&Harris2004)在研究社會工作中街頭官僚自由裁量權后指出，自由裁量權本身沒有“好”或者“壞”的屬性，它應當被視為不同程度和級別的決策自由，因此街頭官僚所擁有的自由裁量權受制于具體情境，并存在縮小趨勢。朱亞鵬和劉云香(2014)指出，街頭官僚受制于國家政治導向、執行制度環境等，只具有象征性的自由裁量權。
此外，不少學者強調管理主義下，社會工作領域中的街頭官僚受到了管理權力和制度機制的強烈約束，其自由裁量權不斷削減(Jones，1999;Lymbery，2000)。在此基礎上，這些學者認為對街頭官僚的責任控制程度應當予以適當放松，因為過多的規則和制度反而會擴大本已被壓縮的自由裁量權(Evans&Harris，2004)。此外，一部分學者注意到隨著網絡技術，特別是電子政務的普及，部分街頭官僚逐步走向網絡這一虛擬空間，成為屏幕官僚和系統官僚(Bovensetal.，2002;Wastelletal.，2010)。對此，一派學者認為，信息技術的普及為加強對街頭官僚實時、實地監控提供了可能，這直接壓縮了其自由裁量權(Bovens&Zouridis，2002;Busch&Henriksen，2018)。
綜上，20世紀90年代，主流觀點認為街頭官僚的自由裁量權在管理主義的影響下逐步縮小。然而，這一觀點忽視了新公共管理運動造成政府部門“碎片化”的后果，即不同部門在政策制定時各自為政，缺乏協同性——這導致處于執行末端的街頭官僚時常面臨相互沖突的政策目標(Hj?rneetal.，2010)，增強了他們運用自由裁量權化解工作困境的意愿。進入21世紀，隨著治理理論的興起，公眾在公共管理的實踐中具有更大話語權，因而公眾參與一定程度上壓縮了街頭官僚的自由裁量權(Sageretal.，2014;Abboetal.，2015)。值得注意的是，公眾參與并不必然壓縮街頭官僚的自由裁量權。因為公眾與他們實際并不對等，公眾往往無法選擇為其提供公共服務的一線官僚。究竟如何解決二者間的“不對等性”，學界尚未達成共識。此外，一部分學者注意到信息技術的發展為街頭官僚的實時、實地監控提供了可能，從而壓縮了其自由裁量權(Bovens&Zouridis，2002)。
(三)自由裁量權擴張與責任控制程度
堅持“街頭官僚自由裁量權隨著時代發展而擴張”的學者則強調強化責任控制程度。盡管受西方新公共管理運動的影響，街頭官僚受到了更多監控，但不少學者從實證角度否定了其自由裁量權受壓縮的觀點。例如，約翰·威爾士(JohnS.G.Wells)(Wells，1997)通過對社區心理衛生政策的執行情況調查后發現，居于較高地位的政策執行者和組織管理者出于既得利益的考量會故意放松對街頭官僚執法的監督與控制，其后果是擴大了其自由裁量權。伊夫林·布羅德金(EvelynZ.Brodkin)(Brodkin1997)指出社會福利分配與公共服務領域天然存在自由裁量權，組織規則再全面，也不能預知政策執行中的所有情況。張力偉(2018)指出街頭官僚在部門沖突中往往更善于運用其自由裁量權完成任務。概而言之，這部分學者認為街頭官僚的自由裁量權并不會隨著組織控制技術的完善而縮小，相反，在解決日益復雜的公共問題過程中，街頭官僚的自由裁量權實際存在擴大趨勢。因此，需要采用更加嚴苛的責任控制手段加強對其自由裁量權的監控和抑制(Brodkin，1997，Maynard-Moodyetal.，2000)。
21世紀以來，盡管公共部門愈來愈強調回應性和治理能力，但大部分學者強調這并沒有壓縮街頭官僚所擁有的自由裁量權。有研究認為居于一線的街頭官僚盡管受到組織規則約束與控制，但工作的環境與特點使得他們擁有廣泛的自由裁量權(Maynard-Moodyetal.，2000)。他們還發現，隨著組織的規則與程序日趨增加，規則之間、程序之間可能產生沖突，而街頭官僚必須實時做出判斷與選擇，這意味著自由裁量權成為必須。有學者進一步強調新公共管理運動導致規則目標的模糊，街頭官僚在矛盾的目標間進行選擇與判斷時，具有明顯的自主性，即自由裁量權(Hj?rneetal.，2010)。因此，加強對街頭官僚的責任控制程度是公共管理改革的方向。由于信息技術在政府中的廣泛使用，改變了工作“場域”，使實際處于一線的街頭官僚走向了電子屏幕和操作系統之后，其可能利用專業技術逃避公眾和主管部門的監督，并有可能通過操縱系統“隱蔽”地為自己牟利——這意味著街頭官僚的自身自由裁量權不減反增(Wastelletal.，2010;Hansenetal.，2018)。
概而言之，20世紀90年代，盡管主流聲音是“街頭官僚自由裁量權因管理主義而被壓縮，可放松對其責任控制的程度”。然而，仍然有不少學者從實證的角度予以反駁。遺憾的是，盡管實證上多有成果，但在街頭責任控制理論建構上少有突破。進入21世紀后，隨著“屏幕官僚”和“系統官僚”的產生，部分學者認為由于屏幕和系統操控的隱蔽性，街頭官僚的自由裁量權擴張，因此強調對其責任控制程度的加強。然而，信息技術的廣泛應用減少了基層政府與街頭官僚、街頭官僚與公眾之間信息不對稱，且實現了對街頭官僚“隨時隨地”監控，因而其自由裁量權可能受到壓縮(Busch&Henriksen，2018)。面對上述兩種可能性，學界仍然需要進一步研究方可確證。
(四)責任控制程度論爭小結
縱觀街頭官僚自由裁量權的時代流變及其引發的責任控制程度之爭，學界普遍認同街頭官僚的核心特征是具有自由裁量權的觀點。同時，街頭官僚基于自身利益和生存策略，具有濫用自由裁量權的可能。“作為一種組織形式，街頭官僚是獨一無二的”(Scott，1997)，街頭官僚工作在第一線，連接著國家、社會與市場，掌握著民眾所需要的公共資源的分配，代表著政府，極大地影響著政府合法性的構建，對其自由裁量權的責任控制具有重要的政治意義。
此外，街頭官僚直接參與政策執行，是政策執行的“最后一公里”，又是政策再制定的“始發處”，政策能否高效、準確地執行事關政策本身的成敗，加強對其責任控制是保證政策通暢執行的必要手段。然而，學界長期以來對街頭官僚的自由裁量權是否存在時代流變存在爭論，并存在以下不足：第一，“管理主義壓縮街頭官僚自由裁量權”的觀點過于理想化，且忽視了新公共管理運動帶來的部門“碎片化”問題;第二，依托實證研究證明自由裁量權擴大的學者少有街頭官僚責任控制的理論建構;第三，街頭官僚與公眾之間“不對等性”問題如何解決、信息技術對街頭官僚自由裁量權到底如何作用，仍然有待研究。總之，街頭官僚責任控制程度論爭盡管持續不斷，但其中的研究脈輪相對清晰。就是否加強街頭官僚的責任控制研究上，呈現“加強控制為主導—適當放松控制出現—二者并立”的特點。
五、街頭官僚責任控制：路徑論爭
相比街頭官僚自由裁量權的時代流變及其引發的責任控制程度之爭，關于其自由裁量權的性質和如何予以控制而引發的責任控制路徑論爭在學界產生了更為持續而深遠的影響。盡管學界普遍承認街頭官僚擁有自由裁量權，但不代表在合法性上達成共識。在探討街頭官僚責任控制的實現議題上，自由裁量權的褒貶之爭成為核心：若憂慮自由裁量權的負效應，研究者則主張“懲罰-規制”型控制的路徑;若認可街頭官僚自由裁量權的重要價值，研究者傾向于采取“激勵-引導”型控制的路徑。
(一)自由裁量權的“魔鬼”形象與責任控制路徑
視街頭官僚自由裁量權為“魔鬼”的研究者主要從“委托-代理”視角出發，指出作為代理人的街頭官僚在信息不對稱的環境中會利用自由裁量權扭曲政策，為自身牟利(Lipsky，1980;Koch，1986;Meyersetal.，1998;Corazzini，2000;Smart，2018)。從研究脈絡看，20世紀70—80年代，學界普遍認為街頭官僚往往依賴自由裁量權滿足自利需要：應對壓力的生存和自保策略，即通過選擇服務對象和公共服務種類，規避風險(Satyamuri，1981);牟利行為，即對委托人和公眾需求進行“分類”，從而重點完成可以帶來預期收益的任務(Brintnall，1981;Mladenka，1981)。
20世紀90年代，學界普遍通過案例研究證實他們對自由裁量權憂慮的必要性(Fineman，1998;Mayersetal.，1998)。例如，威爾士(Wells，1997)指出，受新公共管理運動的影響，英國的社區政策執行過程中，街頭官僚會選擇性執行易于滿足考核指標的任務和政策，在表面上形成高效為民的效果。2000年以來，不少學者延續了李普斯基的基本認識——街頭官僚自由裁量權的負面效應占主導。具言之，街頭官僚通過自由裁量權或隨意增減公民服務需求(Corazzini，2000)，或選擇性提供服務(Dunér&Nordstr?m，2006;Dorch，2009)，或扭曲政策目標和對上級“抗命”(Kaler，2001;張力偉，2018;朱亞鵬、劉云香，2014)，或勾結罪犯(Smart，2018)，或操縱程序與系統(Bovens&Zouridis，2002;Wastelletal.，2010;劉祺、朱林彬，2018)。
基于此，在責任控制的議題上，這一派學者主張“懲罰-規制”型控制的路徑，即通過各種手段加強對街頭官僚自由裁量權的控制。“管理自由裁量權是街頭官僚問題的核心所在”(Lipsky，1980:11)。理查德·威瑟利(RichardWeatherley)和李普斯基(Weatherley&Lipsky，1977)在指出管理者與街頭官僚之間的信息不對稱后，認為增加工作人員能夠“分解”街頭官僚所擁有的自由裁量權，從而減少他們的對抗行為。然而，他后來否定了自己的觀點，因為“工作人員的增加永遠趕不上顧客需求的增加”(Lipsky，1980:11)。
受傳統“命令-控制”模式的影響，強調嚴格的層級控制和加強組織控制成為眾多學者的選擇(Sabatier&Mazmanian，1979;Edwards，1980;Linder&Peters，1987)。受20世紀90年代新公共管理運動的影響，研究者和實踐者傾向于通過嚴格的績效指標和考核系統加強對街頭官僚的責任控制(Howe，1991;Harris，1998;Hadley&Clough，1998)。21世紀以來，信息技術的推廣與電子政務的普及，嚴密的技術監控手段加強了對街頭官僚的責任控制(Harris，1998;Bovens&Zouridis，2002)。馬克·鮑文斯(MarkBovens)和史達羅斯·鄒里迪斯(StavrosZouridis)(Bovens&Zouridis2002)認為信息和通訊技術使得街頭官僚“與公民直接接觸”的特征消失，他們的個人偏好對政策執行產生的影響被壓縮，進而加強了對街頭官僚的責任控制。
綜上，基于自由裁量權的“魔鬼”形象，學者們總結出街頭官僚濫用權力的諸多表現，并指出必須通過“懲罰-規制”型責任控制路徑予以解決。然而，遺憾的是，這一派學者過分強調街頭官僚的“經濟理性人”的面向，忽視了街頭官僚作為政府人員所具備的公共服務動機(PublicServiceMotivation)，否定了自由裁量權促進其履行職責的功能。同時，依賴“懲罰-規制”型控制路徑，必然需要增設更多規則和程序。若這些程序和規則缺乏協調與統一，反而會為街頭官僚自由裁量權的擴張提供條件(Maynard-Moodyetal.，1990)。
(二)自由裁量權的“天使”形象與責任控制
堅持自由裁量權“天使”形象的學者也從委托-代理視角出發，強調街頭官僚的自由裁量權對政策順利執行和實現個人價值的意義(Elmore，1979;Goodsell，1981)。從研究進程看，20世紀70—80年代，這一派學者強調街頭官僚的自由裁量權實際受到諸多限制，被濫用的空間并不大(Goodsell，1981)。20世紀90年代，部分學者開始警惕管理主義過分強調對街頭官僚的責任控制，并認可街頭官僚自由裁量權的價值：提升政策執行效果和政府回應性(Maynard-Moodyetal.，1990;Maupin，1993;劉升，2018);提升組織活力，實現組織變革((Maynard-Moodyetal.，1990;Maynard-Moody&Leland，2000);提升履職積極性，實現組織和個人價值(Mayers，1998)。
21世紀以來，研究者對傳統街頭官僚理論展開批判，其批判點有二：過分強調街頭官僚的“國家代理人”角色;把街頭官僚視為無差別的個體。由此，學者們著重從理論探索與實證研究層面證明街頭官僚自由裁量權的積極價值：“公眾代理人”范式轉換，自由裁量權有助于其成為基于委托人服務需求進行公正判斷并優化服務的負責任官員(Maynard-Moody&Musheno，2000);街頭官僚間存在巨大個體差異，自由裁量權有助于其挑戰自我，履職擔責，獲得認可(Maynard-Moody&Musheno，2000;Hagelund，2010;Harrits&M?ller，2014);維護法律和秩序(Akosa&Asare，2017)。更進一步，有學者指出當前研究并沒有發展出自由裁量權影響因素的理論框架，他們因此構建了客戶意義(ClientMeaningfulness)和執行意愿(WillingnesstoImplement)二維框架，通過對1300名衛生保健專業人員的實證調查證明了自由裁量權的重要意義(Tummers&Bekkers，2014)。
基于此，研究者認為“激勵-引導”型控制路徑是實現街頭官僚責任控制的有效形式。早期研究者沒有明確提出這一責任控制路徑，但是對“懲罰-規制”型控制路徑予以了批判(Lipsky，1977，1980)。不少學者指出，企圖以加強組織控制來防范自由裁量權的濫用不切實際，這將迫使街頭官僚的“再決策”行為由公開走向秘密，反而加大責任控制的難度(Brown，1988;Hill，2003;Tummers&Bekkers，2014)。科赫(Koch，1986)率先提出官僚機構制定執法行為手冊和規范，引導街頭官僚發揮自由裁量權的積極作用。20世紀90年代，部分學者主張權力下放，擴大街頭官僚在政府績效指標設定的話語權，將他們納入政策制定的議程中，從而規規避權力濫用問題(Maynard-Moodyetal.，1990;Maupin，1993)。
進入21世紀，研究者一方面對管理主義主張的對街頭官僚“授權”進行驗證(Eisinger，2002)，另一方面反思李普斯基“國家代理人”模式的街頭官僚理論，批判傳統公共行政和新公共管理采用的“命令-控制”模式壓抑了街頭官僚的積極性，反而不利于塑造其責任意識(Brodkin，2008)。因此，學者建議通過立法保障街頭官僚“公眾代理人”的身份(Maynard-Moody&Musheno，2000)，并通過第三方機構提供咨詢的方式引導其正確行使權力，實現對其責任控制(Hill，2003)。隨著治理理論的擴展，公民權和公民主體地位被視為規范街頭官僚自由裁量權的重要依托(Sageretal.，2014;Abboetal.，2015)。傳統的公民非自愿性的觀點開始被摒棄，信息不對稱問題也由廣泛的公眾參與監督得到緩解，自由裁量權將很有可能由“魔鬼”轉變為“天使”(Tummers&Bekkers，2014;Bartels，2017)。
基于自由裁量權的“天使”形象，學者們總結出自由裁量權對政策執行、政府回應性、組織變革、組織和個人目標實現等具有重要意義，因此主張“激勵-引導”型責任控制機制。盡管這一派學者認識到街頭官僚的“公眾代理人”身份，但他們有意無意忽視了街頭官僚的“國家代理人”身份，過于相信街頭官僚個人的品質、責任感等個人特質，忽視了他們“經濟理性人”的面向。同時，街頭官僚本身就面臨著資源短缺、工作壓力大、工作環境復雜等問題，他們很可能因此極力運作自身的自由裁量權以求自保，因此激勵、引導等柔性方式在其責任控制議題上是否奏效，令人疑慮。
(三)責任控制路徑論爭小結
在街頭官僚責任控制路徑的議題上，研究者對街頭官僚自由裁量權的性質分歧巨大，形成了針鋒相對的兩派。一派沿襲李普斯基的觀點，基于“國家代理人”理論范式對街頭官僚自由裁量權予以質疑甚至否定，因而強調“懲罰-規制”型責任控制路徑;另一派基于“公眾代理人”理論范式肯定了自由裁量權的重要價值，因此主張“激勵-引導”型責任控制路徑。
不過，上述兩派觀點存在較大缺陷。前者偏于強調街頭官僚理性、自利的一面，否定了其公共服務動機，且所依賴的“懲罰-規制”路徑因增設規則和程序反而會擴大其自由裁量權;后者過分強調街頭官僚的公共服務動機，忽視了其逐利的一面，且他們本身面臨資源短缺、工作環境復雜等困境，以激勵和引導等柔性方式實現責任控制目標，不具可持續性。時至今日，街頭官僚所擁有的自由裁量權，究竟是“天使”還是“魔鬼”依舊存在巨大爭議。總體而言，企圖全面描繪街頭官僚責任控制研究的“輪廓”是困難的，但是該領域研究仍然呈現較為明顯的脈絡。
六、街頭官僚責任控制研究：前景展望
經過數十年的持續研究與發展，盡管街頭官僚研究主要圍繞自由裁量權而非責任控制，但基于“是什么—為什么—怎么樣”的邏輯框架，本文構建了街頭官僚責任控制的理論體系。在對街頭官僚責任體系與控制機制進行論述后，論文分別從街頭官僚責任控制的起點、爭議焦點、以“自由裁量權應該有多少”為核心的責任控制程度、以“自由裁量權的性質和如何控制”為核心的責任控制路徑等方面一一展開述評。
本文發現街頭官僚責任控制議題仍取得了豐碩成果：責任體系包含科層制中的“對上負責”的和民主政治中的“對下負責”;責任機制包括科層組織的“內部控制”和來自社會公眾等“外部監督”兩類;責任控制研究起點為自由裁量權，其內涵為“約束條件下自由選擇的空間”，產生于街頭工作特性抑或制度、組織約束不足，本質是“自主選擇權”，表現形式主要是“政策再制定”;責任控制爭論焦點為選擇“加強控制，以懲罰為主”還是“弱化控制，以激勵為主”。
近年來，多數研究者傾向于避開街頭官僚自由裁量權的性質之爭，也不再過分糾結于其自由裁量權的時代流變，而是致力于研究影響街頭官僚行使自由裁量權的因素。這一派學者的邏輯是：只要確認自由裁量權行使的影響因素，便可“從原因找方法”，為街頭官僚責任控制開辟有效路徑(Buffat，2015;Hunteretal.，2016;Baviskar&Winter，2017)。這種避開“主義”之爭，直擊核心(即責任控制議題)的研究模式拓寬了街頭官僚的理論與實踐。
然而，回顧街頭官僚責任控制研究，依然存在著不足。為促進該領域研究“知識積累”和“理論突破”，本文認為未來研究應重視以下方面。
第一，街頭官僚責任控制機制及方式整合研究。目前街頭官僚責任控制研究避開了“主義”之爭，選擇了“從原因找方法”的進路，產生了豐碩成果，并可把它們歸結為六大影響因素：制度、組織、技術、文化與倫理、公共服務動機、外部環境。由此，形成了制度控制(Scholzetal.，1991;Hupe&Hill，2007)、組織控制(Harris，1996，1998;Maynard-Moodyetal.，2000;Brodkin，2008;Evans，2010)、技術控制(Busch&Henriksen，2018;Bovens&Zouridis，2002)、文化與倫理控制(Loyens&Maesschalck，2010;Rothstein&Stolle，2001)、公共服務動機塑造(Lipsky，1980;Moynihan&Pandey，2007)和外部環境優化(Weissert，1994;Scott，1997)六類對街頭官僚的責任控制方式。
盡管如此，但是上述研究往往在某一關鍵影響因素之下展開更加細致的研究，無法厘清各種責任控制機制與方式的組合、匹配關系，缺乏整全的理解和分析，遑論整合性理論框架(Tummers&Bekkers，2014)。劉煥等(2016)指出，綜合考慮體制、組織、公眾參與等多種因素影響可以更好解決目標偏差、政策執行不暢等治理難題。鑒于街頭官僚面臨日趨復雜的社會問題和公共管理難題，對其責任控制決非依賴某一要素可以實現，因此本文認為未來研究一方面需要綜合多種學科視角，如政治學、法學、社會學、心理學等，另一方面則需要在上述六大影響要素之上發展出整全的理論框架，把諸要素納入系統分析中去，從而進一步厘清不同責任控制機制與控制方式相互作用的可能性。在此基礎上，公共管理實踐中街頭官僚存在著的“不作為”“亂作為”等現象才可能得到進一步治理，從而使基層公共服務質量得以進一步提升。
第二，屏幕官僚和系統官僚的責任控制。隨著電子政務的普及，越來越多的街頭官僚從現實走向虛擬。盡管有少部分學者關注到屏幕官僚和系統官僚問題(Bovens&Zouridis，2002;Wastelletal.，2010;Buffat，2015)，但學界對這一群體的研究仍然遠遠不足。特別是當街頭官僚化身為屏幕官僚和系統官僚后，其自由裁量權的發揮空間究竟如何發展，聚訟不已，并無定論。盡管屏幕官僚與系統官僚不再直接面對公眾，其價值偏好與個人判斷對政策執行的影響縮小，但他們依然可能利用專業技術設計為自己牟利的信息系統(Bovens&Zouridis，2002)。
另一方面，信息技術的普及實現了對街頭官僚實時監控，為其責任控制提供了更多可能。究竟哪一種可能性成為未來趨勢，有待深入探討。此外，就實踐而言，屏幕官僚與系統官僚越來越貼近公眾的日常生活，承擔著重要的政策執行與公共服務職能。只有在理論上厘清其自由裁量權的變化方向，才可能指導基層政府設置有效的責任控制機制，從而提升公共服務質量。
第三，治理理論對街頭官僚責任控制的影響。治理理論強調多元主體共同參與公共事務的管理，實質強調公民權在公共管理中的重要性。這一背景下，街頭官僚與公眾同時成為治理的主體，兩者間的“街頭互動”，特別是公民權如何作用于街頭官僚的責任控制，雖然尚不清楚，但更加值得關注(Abboetal.，2015)。社會和公眾作為治理主體，其政治權利成為街頭官僚責任控制的重要依托(Hupe&Hill，2007)，對象控制(即服務對象對街頭官僚的責任控制)成為值得研究的新路徑。同時，還有研究注意到社會資本、工作網絡等要素對街頭官僚工作的影響(Rothstein&Stolle，2001，Scott，1997)。實踐中，公眾參與成為公共生活愈發重要的議題，確定公民權對街頭官僚責任控制的影響機制，有利于促進二者形成良性互動，強化公眾對街頭官僚的責任控制，從而鞭策街頭官僚忠實地履職盡責。
第四，對中國而言，街頭官僚理論本土適用性問題決定了責任控制研究的嚴謹性與可行性。受街頭官僚理論的啟發，我國學者紛紛借鑒和引入，并對其責任控制展開了研究，在城管執法、基層政策執行、警察執法等方面積累了豐富成果(劉鵬、劉志鵬，2014;韓志明，2008，2010;顏海娜、聶勇浩，2013)。由于中國與西方在歷史、制度、文化等諸多方面存在巨大差異，在引入發端于西方的理論時，必須首先討論其本土適用性問題。遺憾的是，大部分研究未深入討論這一議題(董偉瑋、李靖，2017)。鑒于此，首先，必須厘清中西方語境下街頭官僚概念上的異同，把握其內涵與外延。
李普斯基指出了西方語境下街頭官僚是“在工作過程中直接參與公眾互動，并且在工作執行中擁有大量自由裁量權的公共服務者”(Lipsky，1980:3)，其涵蓋的范圍除了低級政府工作人員，還包括教師、醫生、社工、律師等。在中國，街頭官僚的外延究竟是否應該包括上述群體值得進一步探討。同時，由于中國特殊的制度，我國往往設置了市長信箱、市長熱線和市長接待日等制度，市長實際也直面公眾，這類群體是否也應納入街頭官僚范疇有待進一步研究。其次是街頭官僚的角色形象問題。李普斯基(Lipsky，1977，1980)所提出的街頭官僚屬于中性概念，而我國學者在使用這一概念時往往暗含貶義，把這一群體視為“目光短淺，追逐利益，變通執行”的“壞人”。
盡管這與我國政府人員構成(數量龐大的“臨時工”“合同工”)的現實境況有一定關系，但這與西方街頭官僚的中性定義相悖。最后，西方街頭官僚理論主要是西方政治體制下政策執行的產物，而中國的一線官員往往在高度統一的中央集權體制下執行政策，且還受到嚴格的政黨紀律約束，這種制度差異是否造成了中國街頭官僚的特殊之處，并未受到學界重視，理應在未來進一步澄清。只有澄清上述三方面不足，我國學界才可能在此基礎上發展出嚴謹的街頭官僚責任控制理論，從而更好地指導中國基層治理和基層干部管理實踐，也才能更好地與西方學界展開理論對話。
參考文獻
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戴維·H.羅森布魯姆、羅伯特·S.克拉夫丘克、德博拉·戈德曼·羅森布魯姆(2002).公共行政學：管理、政治和法律的途徑.張成福等校譯.北京：中國人民大學出版社.
董偉瑋(2018).建立一種街頭官僚的政治理論：主題演進、概念愿景與理論整合.云南社會科學，226(6):43-52.
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