本文摘要：摘要:警務管理模式是指執行規則、促進秩序或安全保證的標準化行動，是警務理念、目標原則與實踐行為方式的統一體，包含制度規則、運行機制、工作方式、技術手段四個維度。傳統警務管理模式無法適應多元化、風險化、復雜化的社會形勢。借鑒國內外警務管理模式現代化的經
摘要:警務管理模式是指執行規則、促進秩序或安全保證的標準化行動，是警務理念、目標原則與實踐行為方式的統一體，包含制度規則、運行機制、工作方式、技術手段四個維度。傳統警務管理模式無法適應多元化、風險化、復雜化的社會形勢。借鑒國內外警務管理模式現代化的經驗，規范化的制度體系、集約化的運行機制、社會化的工作方式和信息化的工作手段成為首都警務管理模式變革的關鍵步驟，能夠應對首都主要社會特征改變帶來的風險和挑戰，為首都社會發展提供相對持久穩定的社會秩序。
關鍵詞：警務管理模式;公安改革;現代化;首都警務
隨著中國社會經濟的發展，互聯網、大數據等科技水平的提升，人們的生產生活方式發生了日新月異的變化。社會價值觀的多元共存、社會階層的分化差異、網絡虛擬的互聯互通、金融貿易的跨越空間等，都會潛藏或引發新的不確定性安全問題。面對新時代新形勢，傳統警務管理模式是否依然能夠從容應對紛繁復雜的警務工作以及有效打擊日益嚴峻的違法犯罪問題，成為當前首都公安機關面臨的一項重要研究課題。
在對現代警務管理模式理論與實踐研究的基礎上，本研究總結國內外警務管理模式創新的先進經驗，結合首都社會發展的實際，試圖探索城市化、全球化、信息化時代首都警務管理模式的優化路徑，力圖改變警力資源緊缺的現實背景下粗放式的警務管理模式難以維系社會秩序的局面。完善法律法規和制度體系，能夠為執法效能的提升提供制度保障;整合與共享信息資源，實現信息情報主導警務，可以改變事件驅動式的被動工作方式;通過科學技術重塑社會治安治理體系，在科層邏輯基礎上增加技術治理的要素，可以提高警務工作整體效能;通過建設多主體協同機制，形成社會主體共治的安全防范體系。
一、警務管理模式的內涵與現代化特征
(一)警務管理模式的內涵
警務(policing)是指在一定歷史時代和社會條件下，社會所具有的安全服務供給、治安秩序控制和越軌行為規制的總稱。在英語中有兩層含義:一是維持治安，實施管制;二是對某種活動或行業進行監督、控制。公安機關內部使用警務一詞時，特指各種警察事務的總和。[1]本文從公共行政理論、公共管理等視角研究警務管理，認為警務管理即公安管理，是指公安機關依照法律獲授的公共權力,以承擔公共責任為前提,以合法、科學的方式為手段,以追求警務績效為目標,對國家公共治安事務和有關社會公共事務進行控制和協調的活動。[2]
警務管理模式是指公安機關通過行使公共權力，進行一系列的改革、優化、創新，滿足社會公共事務與治安形勢變化的需要，旨在執行規則、促進秩序或安全保證的標準化行動，是警務理念、目標原則與實踐行為方式的統一體。本文從“制度規則、運行機制、工作方式、技術手段”四個要素角度出發，界定一個系統、動態的警務管理模式，探討在新時期背景下首都傳統的警務管理模式如何向現代化方向創新轉變。
學者們從不同視角對現代化(modernization)的概念進行解讀，本文認為學者牛文元、楊多貴、陳劭鋒從系統學認識角度對現代化概念的解讀更具代表性，認為現代化概念是指“自然、社會、經濟”復雜的巨系統中，朝向一組復雜的、具有時空邊界約束的、具有時代內涵的相對目標集合的動態過程。[3]由此可見，現代化的關鍵點在于“轉變”，在本研究中，“現代化”可以理解為：首都警務管理模式順應時代發展，不斷優化創新的相對動態的發展過程。
綜上所述，現代化警務管理模式需要建立一系列科學規范、集約高效的運作模式，從而提高警務工作的整體效能。面對新時期復雜多變的治安形勢，傳統的警務管理模式已然不能順應時代要求，唯有加快建設警務管理模式現代化進程，完善法規和制度規范，以信息科技平臺為依托，促進警力資源集約化，提高警務裝備科技含量，滿足警務工作實戰化需求，才能切實擔負起維護首都安全與發展的重任。
(二)警務管理模式現代化的特征
1.警務資源整合化警務管理模式現代化要求公安機關各警種、各部門間的警務資源配置和使用整合化、科學化、高效化。警務資源整合化具體體現在：一是合理配置公安機關內部警力資源。將公安機關內部各警種各層級進行科學規劃與合理配置，明確組織指揮關系與機構設置，形成科學的管理體系，達到警力資源的高度整合。二是有效利用公安機關警務資源。為有效應對現代化社會發展新趨勢中出現的新問題、新變化，公安機關必須結合現實情況對警力資源加以有效利用，力圖落實科學優良的警力資源分配方案。
2.警務工作社會化傳統的科層制警務體系難以回應多元化的社會需求，現代化警務模式除了警察主體的參與外，還強調社會主體共同維護公共安全的責任，建立警民聯動的打防機制，實現警務工作的社會化。公安機關應當依靠人民群眾等社會力量，實現共同打擊、預防違法犯罪，維護社會和諧穩定的目標。公安機關既要形成專業化的治安防控力量，同時也要發揮輔警和治安志愿者的力量，緩解警力不足的困境，確保警務管理適應轉型期復雜社會結構對安全和秩序的需要。
3.警務裝備智能化智能化警務裝備的應用極大地推動公安機關警務工作的順利開展，具體體現在：一是智能化、信息化的警務裝備。單憑人為力量難以應對日益復雜的社會環境，智能化的單警裝備、車載裝備、通信裝備等可以借助科技的力量改變傳統單兵作戰的模式，大幅提升執法的效率，促進智慧警務的發展。二是嚴格規范的警務保障管理。智能化的警務保障管理借助物聯網、云上管理等模式有效破解傳統的存儲難、維護難等問題，因而需要對物聯網管理平臺、智能型警用裝備柜等系統的使用進行培訓，擴大使用范圍，確保裝備智能化管理形成制度化、規范化程序，形成覆蓋全警種的裝備保障體系。
4.警務工作信息化面對如今嚴峻的治安形勢與復雜的社會變化，公安機關需要在科層邏輯中增加技術邏輯，運用技術協調當前復雜的社會關系。著重加強對情報信息的收集、研判、共享能力，改變傳統的偵查和破案方式，解決傳統治安管理中手工操作的低效率、高成本等問題。為此，公安信息化需要引入云計算技術建設信息化基礎設施、探索大數據技術在公安實戰中的應用、形成“互聯網+”的公安政務服務平臺和“全警采集、全警共享、全警應用”的打防管控一體化信息體系。
二、國內外關于警務管理模式現代化的探索
(一)國外關于警務管理模式現代化的探索
1829年，英國倫敦大都市警察的建立開辟了警察職業化道路，英美等國對警務模式的研究也逐漸系統化。19世紀末20世紀初，英美等國警察成為獨立、高效的隊伍，引領邁向警察專業化階段。20世紀30年代開始，英美等國投入大量的資金用于警察培訓和提升裝備，汽車的使用改變了傳統的步巡模式，無線電、雙向無線電、手持無線電等通訊技術的發展促進了指揮模式的發展，逐步實現了現代化變革。威爾遜(O.W.Wilson)在《英國警察》(TheBritishPolice)一文中對1931—1951年英國的警務管理模式中的目標、原則、組織結構等進行了全新的解讀，并對英美模式的異同進行比較研究。
20世紀70年代開始，英國設置了警務改革研究的專家組織，開啟被動警務向主動警務的轉變，也在改革中逐漸提升了服務質量。英國學者約翰·安德遜(JohnAnderson)“無增長改善論”的提出，使得“社區警務”成為警力增長的來源。另外，零容忍警務、問題導向警務成為歐美警務管理模式現代化的全新探索。伴隨著計算機設備及自動化警用設備的廣泛應用，“情報主導警務”的理念便在一些西方國家警察機關得到充分實踐。到21世紀，“大數據”技術的出現使“情報主導警務”理念得到優化升級——“預測性警務”率先在美國得到普及與應用。
2010年，洛杉磯警察局將多元化的海量信息數據傳輸到現代智能警務設備，形成龐大互聯的信息數據密網，以此提升“預測性警務”的效率與準確性。自大數據預測犯罪模型得到應用后，當地的盜竊案發生率減少了33%，暴力襲擊案件發生率減少了22%。[4]2018年，洛杉磯警察局與Palantir(全球最大的大數據公司)合作，依托Gotham平臺構建了信息搜索與挖掘平臺。該平臺不僅可以進行日常的匯整警情文檔記錄、實時更新數據庫，還可以對收集到龐雜的圖片、文檔、錄像等線索數據進行智能梳理過濾，構成便于民警處理案情脈絡的“綜合立體化視圖”。
內容包括：行車記錄、手機信息、網絡瀏覽痕跡、出入境記錄等諸多要素，人機互動對線索數據的深層次挖掘，極大的提高了辦案效率。SarahBrayne在《大數據監控：警務案例》中指出，互聯網、大數據的產生，促使警務模式向現代化、信息化方向不斷優化，將數學模型與數據計算相結合并引入到警務系統，可以用最短的時間實現警力資源與犯罪線索信息的高效配置，以此提高警務工作效率。[5]除了信息技術的發展，英國、美國等國家警務現代化的改革還依賴于法律法規的推進，如英國《警察改革法》(2002)、《警務改革與社會責任法》(2011)。另外，警務機構的重構與警務國際交流合作同樣成為警務現代化的發展趨勢。
(二)我國關于警務管理模式現代化的探索
自新中國成立以來，我國警務管理模式的現代化路徑可以分為三個階段：政治導向警務(1949—1978年)、管理導向警務(1978—2000年)、服務導向警務(2000年至今)。
新中國成立后，為鞏固新生政權，警務管理模式呈現自上而下的一元化特征，治保會等基層組織成為延續“群眾路線”的重要力量。改革開放后，我國警務管理模式服務于經濟建設這一中心，形成了社會治安綜合治理的全新實踐，社區警務的試行成為城市警務的全新探索。
同時，伴隨著《行政訴訟法》《警察法》等一系列法律法規的出臺，我國警務法治化的特征初步顯現。21世紀以來，加入WTO、舉辦奧運會等現實挑戰加速了我國警務管理模式的現代化進程，警務管理模式現代化的探索也更加多元，如浙江湖州的民意導向型“警務廣場”、江蘇蘇州的“創意警務”、河南的扁平化警務模式等。黨的十八大以來，隨著國家治理體系和治理能力現代化的逐步推進，警務從管理向治理、從管控向服務的現代化變革成為社會治理現代化的生動實踐。
1.完善制度保障，確保生活常態化
公安機關通過完善信息管理機制，利用線上、線下多種信息渠道，及時、準確地向群眾公開疫情防控、警務管理相關信息;加強信息研判，時刻留意并更正虛假信息的傳言，遏制謠言傳播帶來的不穩定因素;建立評價考核機制，保證民警的見警率、走訪率達標，并將疫情健康防控普及與群眾服務滿意度作為重點考量內容，促使警務管理模式的調試創新滿足突發公共事件對警務工作的要求。
2.吸納志愿者力量，開展聯勤聯動公安機關的工作壓力大大超出預期，對此公安機關將警力與志愿者的力量相融合，形成“警格+社區”“警格+部門”“警格+社會”的多元聯勤聯動格局。由公安機關牽頭主導日常疫情防控工作，應急、衛健、居委會等多部門聯動，加強各主體間信息溝通共享，強化同頻共振、釋放協同效能，多主體發力共同維護公共安全秩序。[6]
3.借助數據治理，提高工作效率公安機關通過實行“網上咨詢+網上預約+網上延期+網上辦理”模式，確保群眾能夠在網上解決所需問題，減少群眾聚集的可能性，極大地方便了居民生活。同時，利用手機小程序、APP等互聯網平臺，制定健康碼方便日常警務管理與識別排查等工作，遇到突發狀況系統便會即刻報警并向公安機關傳輸相關信息，提高了疫情防控期間的預警預防能力與工作效率，也極大地緩解了警力資源的緊張與壓力。
三、當前首都警務管理模式的現狀
(一)制度規則初具雛形但有待完善
新中國成立后，首都警務管理模式初步設立，形成了“條塊結合、以塊為主”的領導體制。改革開放為警務管理模式的變革創造了機遇，首都警務管理也由政策性文件為指導向法制化轉變，1983年出臺的《關于改革首都公安工作的設想》對首都派出所工作改革和法制體系的建設提出具體要求。
1999年，依法治國寫入憲法，在國家警察相關立法完善的基礎上，北京出臺的地方性法規、地方政府規章促進了首都警務的法治化、規范化、制度化。2016年，首都公安機關推進執法規范化制度建設，進行十項系統化、制度化改革措施，進一步規范民警的執法理念與行為，保證民警執法水平與質量有所提升。“平安扣”涉案扣留車輛監管APP、三級執法聯動管理體系的建立為規范執法權力運行提供了“北京樣本”。執法規范化制度建設作為首都公安改革的重中之重，對公安機關的公信力以及執法質量等問題尤為看重，但仍存在一些制度規則的缺失，具體體現在：
其一，籠統的警務職責范圍界定造成部分非警務活動占用警務資源。警務活動與非警務活動的界定缺少明確的制度規范，寬泛化的管轄職權會造成執法權力過大，執法范圍過寬。公安機關需要處理的非警務活動造成公安機關警力資源不足，過多的警力資源消耗在處理非警務活動，一些緊急的警務工作便無法正常開展。
其二，基層一線缺少及時有效的監督機制，監督工作落實不到位，導致存在執法問題。例如，在基層派出所仍然存在“關系案”“人情案”以及打探案情、司法掮客等情況;同時，對于執法辦案場所區域的使用和管理存在疏漏，容易發生執法安全事故;網上案件辦理質量得不到保障，案件網上錄入、流轉等工作，過多依賴模板，存在照搬照抄、生搬硬套等情況。 及時有效的監督約束與排查整治的缺乏，造成首都公安機關規范化建設仍然存在一些突出問題。若沒有相對完善的制度規則對此進行有效約束，沒有法治理念的指引，基層警務執法就必然會滋生腐敗，相關制度體系也會趨于紊亂。
(二)運行機制初顯成效但有待集約
為更好的適應社會安全形勢復雜化，首都警務結合不同時期治安形勢構建了具有首都特色的“四張網”社會治安防控體系、首都中心區立體化防控體系、環京“護城河”警務協作體系等，首都警務運行機制呈現集約、扁平、高效化特征。2017年，首都公安機關進行基層派出所“兩隊一室”警務模式改革，隨后通過警力直接前置、系統內前置方式將公安機關的執法力量集中向基層傾斜。“兩隊一室”警務改革和警力前置政策作為首都警務管理模式中的重大改革舉措，使基層警力與改革前相比增加21%。
另外，2016年，全北京市共建成執法辦案管理中心16家，設有刑偵、經偵、治安、法制、督察等多個部門，形成“一站式、集約化辦案”工作理念，大大提高了首都公安的執法辦案效率。但是，首都公安機關在運行機制方面仍然存在有待集約化的問題。其一，數據壁壘造成的“信息孤島”現象仍未改變。目前，公安信息網、視頻專網甚至各分局之間仍然存在共享不充分的情況。大量情報信息僅停滯在各部門自身范圍，無法實現有效共享，造成了信息資源的浪費。
這種現象產生的原因，不僅有技術水平不達標造成的技術壁壘，也有擔心信息泄露造成的安全壁壘，以及利益驅使產生的人為壁壘等等。其二，派出所全能化、專業警種化問題依舊突出。各警種部門間的資源仍然無法有效合理配置與利用，職能交叉、資源分散不僅造成警力資源的極大浪費，也產生了很多不必要的矛盾。隨著智能化、技術型的犯罪手段頻出，首都公安為此設立專業警種，以此提高專業化打擊程度。但偵查權的分散，技術信息的壁壘，警力資源的不充裕，使得有限的警力無法順利完成打擊任務，只得由基層所隊承擔打擊工作，專業警種反而逐漸成為破獲線索的技偵部門，這與當初設立專業警種的初衷有所背離。[8]
(三)社會化工作方式初見成效但有待提升
首都警務始終堅持“群眾路線”，建國初期單位內部治保會、城鎮街道治保會和農村治保會成為首都警務社會化運行的基層單位組織。1992年，《北京市社會治安綜合治理條例》出臺，要求動員和組織全社會的力量參與綜合治理，治安聯防隊與保安服務公司的出現，與治保會一道形成了首都警務群眾治安綜合治理網絡。
2008年北京奧運會安保中，治安志愿者等各類群防群治力量為奧運安全和首都社會穩定做出突出貢獻，并形成了朝陽群眾、西城大媽、豐臺勸導隊等特色品牌。隨著信息技術的發展，朝陽群眾隊伍不斷擴大，2017年3月，朝陽群眾APP上線，群防群治邁入信息時代的2.0版本。據統計，2017年，便有超過85萬人加入治安志愿者行列。這些治安志愿者協助公安機關抓獲違法犯罪嫌疑人至少6萬人次，支援大型活動安保勤務3000余次，為人民群眾挽回了至少1.5億元的財產損失。
“西城大媽”“豐臺勸導隊”等志愿者組織也在線下參與治安協同的同時探索線上線下一體化模式。由此可見，首都公安機關在動員社會力量加入日常警務活動方面提供了寶貴的經驗。但是，就目前情形來看，群眾參與首都的警務管理活動還有部分停留在表面層次，如意見征詢會、聽證會、社區懇談等形式。一方面，人民群眾作為公安機關一支不可或缺的輔助力量，傳統的群眾參與警務模式多為被動參與、幕后參與、消極參與，無法最大限度發揮群眾參與群防群治的積極性，甚至產生“用腳投票”的行為。
另一方面，群眾參與社會治安治理缺少理性。在現實生活中，像一些“虐待小動物”、“地鐵攜帶水果刀拒不配合”等熱點案件時有發生，瞬間激起網民的憤慨，數小時內案件相關人的個人信息便會被“人肉搜索”，進而被上傳至網絡大量轉發。這種行為已經明顯對他人的隱私與合法權益造成惡劣的影響，雖然從中能感受到群眾對社會正義與公安工作的支持，但缺少理性的行為不值得提倡，不僅無法促進公安機關警務工作的社會化，反而損害了警民之間的和諧關系。
(四)信息化技術手段初顯成績但有待加強
工業技術或信息技術的進步營造了新的公共安全治理場景。20世紀80年代，公安專用信息網、無線通訊、電視監視網等的出現標志著首都警務信息化的發端。1990年亞運會安保中，計算機系統、通信系統等五大系統快速提升了首都警務管理的信息化水平。
1998年，在“金盾工程”建設部署后，首都公安機關完成了“北京市公安局綜合地理信息平臺”建設，初步形成了首都公安信息化的總體框架。2008年北京奧運會展示了世界級的安全技術，包括完備的視頻監控系統、電子票證系統、指揮系統、安防系統、公安專用信息系統等安保科技。
近幾年，首都公安機關為提高首都社會治理精細化、信息化水平，以“雪亮工程”建設為契機，在全市大力推廣視頻監控以及互聯網相關技術的應用。以通州公安分局為例，2018年便投資10.8億，打造“一域、三圈、百線、千點”的通州模式，全面安裝視頻監控、WiFi圍欄、人臉識別等智能設備，加強智慧警務建設，提高通州公安分局綜合戰斗力與實戰水平。盡管如此，在信息化技術手段方面，仍然存在一些潛在的問題有待解決：
其一，基層民警對大數據技術的了解掌握不夠。在首都公安警力構成方面，中老年民警占有相當大的比例，習慣于依賴傳統的警務工作經驗與方法，不愿嘗試大數據、信息化帶來的新方式，不能充分認識到互聯網、大數據的應用對公安工作的重要作用，對新技術的使用僅停留在各分局改革推廣后的被動接受上。
其二，公安數據更新不及時，缺少關聯共享。公安機關的數據具有一定的時效性，需要實時更新。這要求公安機關根據實際變化情況，實時采集與更新最新數據，以此保證警務數據信息處于最新實況的狀態;由于缺少關聯度，必然會導致信息共享程度不高，降低了各警種、各部門間警務數據信息的應用效益。對此，首都公安機關需要提升科技運用程度與投入力度，將信息化、智能化融入公安實戰當中，加強信息數據的關聯共享，以此提高首都城市安全系數。
四、首都警務管理模式現代化變革具體路徑
(一)警務管理理念的轉變
現代化社會的維穩不僅需要公安機關對實戰技能進行優化升級，而且還需要在警務管理理念上創新。警務理念的轉變不是立竿見影的，需要循序漸進的過程。首都公安機關和民警不僅需要自身主動接納新的理念，對傳統固化的觀念進行摒棄調整，還需要借助法律法規、政策規定等手段的介入，自上而下形成警務管理模式的創新，并通過政策宣講讓民警深刻把握與理解法律賦予的精神與內涵，切實踐行首都公安“三大支柱”，即大力弘揚“忠誠、為民、公正、廉潔”的人民警察核心價值觀，始終堅持“理性、平和、文明、規范”的執法理念，自覺踐行“愛國、創新、包容、厚德”的北京精神。
1.自由與秩序并重
在公安工作中，自由與秩序始終是處于對立統一的矛盾的雙方。穩定的秩序是開展警務活動的直接追求。自由就其本質而言是法律尺度下的自由。社會的和諧需要兼顧秩序與自由兩個方面，這要求首都公安民警在強調秩序的同時，同樣不能忽略法律尺度下的自由。公安機關在日常警務活動時，追求秩序并非唯一目標，更多的是讓群眾可以在井然有序的社會背景下，自由行使法律賦予的公民權利，自由與秩序的并重才是公安機關警務管理模式現代化建設的價值追求。
2.兼顧公正與效率
效率與公平作為兩個內涵不同的要素，公安機關對二者的兼顧能夠在警務工作中保證最佳狀態，取得最優結果，但同樣也會受到很多外界因素影響，如工作成本、人的價值判斷等制約，使得二者之間往往存在諸多矛盾，難以取得平衡。公正作為公安機關追求的最終價值，也是效率所要達到的目標。反之，高效率可以更及時地實現公正。我們不僅要保證公正與效率的平衡，也要為此樹立二者統一的標準與原則。在動態的公安需求、有限的警力資源與多元的警務管理主體間搭建一條平衡三者關系且滿足實際問題的有效路徑，以提高公安警務工作效率，消耗最少的公安資源實現最大化的工作效果。
首先，亟需對民警的傳統工作理念進行轉變，加大公安網警務信息平臺、移動警務終端、警務APP等技術的宣傳和培訓，真正做到“一對一”幫扶培訓，讓民警充分認識信息技術、人工智能、大數據對現代化警務工作的重要性，調動其運用智慧警務的積極性與熱情。
其次，借助現代信息技術手段，公安機關可以將警務資源進行有效整合，合理調整警務工作流程，創新傳統警務模式，提高警務管理效能。信息化的高效快捷大大提升公安機關在警務管理方面的質量與效率，使原先的被動、滯后狀態向實戰、高效狀態轉變，克服社會風險化條件下警務資源有限的瓶頸。最后，首都公安機關面臨重大活動安保的多重壓力，第24屆北京冬季奧運會安保工作為首都警務帶來新的挑戰。
對此，公安機關應借助智慧警務的智能化、信息化等技術優勢，提升北京冬奧會安保的警務管理模式。參考索契冬奧會運用的人臉識別、大數據情報系統，保證北京冬奧會期間的信息情報工作可以高速運轉;參考韓國平昌冬奧會對智能識別、無人機等智能設備的引入，便于北京冬奧會期間能夠及時預警，第一時間處置風險;借鑒日本冬奧會采取的大數據、人工智能等科技手段，助力北京冬奧會期間對人員管控、信息收集、風險排查、風險評估等警務安保工作。
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作者：張子揚1，宋文靜2
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