歐盟林業生物經濟政策與借鑒

　　摘要：森林是最大的陸地生物可再生資源，貢獻于生物經濟發展的潛力巨大。歐盟 2018 年頒布了《歐盟生物經濟戰略》，以推動可持續循環生物經濟發展。文中梳理歐盟林業生物經濟的概念、發展現狀以及相應在投資、市場等領域的政策，指出中國林業生物經濟發展還處于起步階段，建議從強化頂層設計、系統化行業支撐、積極引導投資、促進研發等方面完善我國林業生物經濟發展政策。

　　關鍵詞：林業生物經濟，政策框架，發展模式，中國，歐盟

　　21 世紀以來實現可持續發展及應對氣候變化成為全球發展中最為重要的 2 個議題。歐盟在發展中也面臨著如何在原材料和能源的使用中逐步淘汰使用不可再生的石化資源，取而代之以可再生資源的問題。2005 年歐盟首次提出了生物經濟的概念，并將可循環生物經濟視為取代不可再生石化經濟的新發展模式;2012 年歐洲議會通過了首個《歐洲生物經濟戰略》和相應的行動計劃，標志著生物經濟戰略在歐盟的確立，2018 年又對戰略及計劃進行了修訂;2021 年歐盟頒布的《2030 歐盟新森林戰略》中再次強調了林業生物經濟的發展。

　　自 1992 年環發大會后，中國積極踐行可持續發展理念，探索實現可持續發展和應對氣候變化的新發展道路與模式。2007 年科技部提出了生物經濟“三步走”戰略;2016 年國務院印發的《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》將生物經濟列為重點發展新興產業之一，標志著生物經濟成為推動可持續發展的創新經濟模式。當前，我國對林業生物經濟的探討還處于起步發展階段，目前與林業生物經濟有關的政策分散在綠色建筑、森林應對氣候變化和林業生物質能源等領域，分別體現在國家不同的戰略和規劃中，沒有形成系統的政策體系，也缺乏應有的市場支持、投融資政策支持和相關政策間的協調機制，制約了林業生物經濟發展潛力的發揮。本文將梳理歐盟林業生物經濟相關概念、領域與政策，為完善中國林業生物經濟發展政策提供借鑒。

　　1 歐盟對生物經濟及林業生物經濟的界定

　　2018 年更新的《歐盟生物經濟戰略》中將生物經濟定義為依賴生物資源的所有部門和系統及其功能實現的過程與機制。這里的生物資源包括動物、植物、微生物和衍生生物質及有機廢物。生物經濟涉及陸地和海洋生態系統及其提供的服務以及相互聯系，涵蓋所有使用和生產生物資源的初級生產部門，如農業、林業、漁業和水產養殖等，以及所有使用生物資源和生產食品、飼料、生物基產品、能源和服務的經濟和工業部門。2018 年《歐盟生物經濟戰略》的更新旨在加速歐盟可持續生物經濟的部署，最大限度地發揮生物經濟對歐盟實現 2030 年可持續發展目標(SDG)以及落實《巴黎協定》的貢獻，并強調了生物經濟的可持續性和可循環性 2 個屬性。

　　2012 年發布和 2018 更新的《歐盟生物經濟戰略》中設定了 5 個目標：1)確保糧食安全;2)可持續管理自然資源;3)減少對不可再生資源的依賴;4)減緩和適應氣候變化;5)增強歐盟競爭力并創造就業機會[1]。學者們也對生物經濟的定義進行了探討。根據 Palahí等[2]和 Hetemäki 等[3]的定義，循環生物經濟包括生態系統服務，生物資源(植物、動物和有機廢物)可持續經營，以及生態系統邊界內食品、飼料、能源和生物材料的循環轉化。循環性不僅包含連續生產的理念，還包括用最少的投入和系統廢棄物產出產品和服務的活動。

　　2012 年發布并于 2018 年更新的《歐盟生物經濟戰略》在可持續管理自然資源目標中明確包括森林資源。其行動計劃中的優先領域包括林業、紙漿、造紙生產以及與森林相關的生物技術和生物質能源。盡管歐盟官方并未給出林業生物經濟的定義，但歐洲學者主流觀點認為林業生物經濟包括所有與森林和森林生態系統服務相關的經濟活動。林業生物經濟強調環境和社會可持續性，用木材作為原材料的林業生物經濟部門必須保持森林其他社會功能和生態功能的平衡。林業生物經濟的發展需要建立多部門和多參與者溝通的平臺，確保民間組織(如消費者、森林所有者)、私營部門(包括行業部門)、學術機構和政策制定者能就林業生物經濟發展的政策、行動進行充分的溝通交流[4]。

　　可以看到，歐洲對林業生物經濟的界定強調以傳統木質林產品和木質纖維為原料的創新產品的可持續、可循環發展及利用，也包括了森林生態服務功能的良好管理。從界定上看，歐盟的林業生物經濟概念較為系統和全面，包括了森林作為原材料的傳統加工利用以及基于新技術的木質纖維創新產品，如以木質纖維為基礎的可循環紡織品、塑料產品和森林生態服務。從行業上看，林業生物經濟涉及傳統的木材加工、木建筑、木質能源、紙漿、造紙、新興木制紡織品、木制塑料以及森林游憩。

　　2 歐盟林業生物經濟發展現狀

　　2.1 歐盟生物經濟戰略中的林業相關領域

　　整體上歐洲主要國家都已經或正在制定與生物經濟有關的戰略或政策[5]。截至 2018 年，歐洲有8 個國家已經公布生物經濟國家戰略，分別是芬蘭[6]、德國[7]、法國、西班牙[8]、意大利、愛爾蘭、拉脫維亞和英國。盡管歐盟尚未出臺專門的林業生物經濟戰略，但 2018 年更新的歐盟生物經濟戰略以及主要歐盟國家的國家生物經濟戰略中都包括了森林資源可持續利用、林產工業可持續發展和森林生態系統服務功能的維護與發展的內容。總結了歐盟及其成員國的生物經濟戰略及林業生物經濟領域。可以看到，在歐盟及其成員國的生物經濟戰略中，林業生物經濟領域主要集中在森林資源可持續管理利用基礎上的森林減緩氣候變化、森林提供傳統木質林產品(木材、紙漿和紙、能源、木建筑)和創新林產品(木纖維紡織品、塑料)、森林提供非木質林產品，以及森林提供游憩及其他生態產品的功能。

　　2.2 歐盟林業生物經濟發展

　　歐盟 27 國擁有 1.82 億 hm2森林，占土地面積的 43%;其中，73.6%即 1.34 億 hm2森林可供應木材。歐盟以森林為基礎的部門提供了多達 400 萬個工作崗位。森林產品約占歐盟制造業附加值的 8%。在歐盟生物經濟中，以森林為基礎的部門至少占生產總值的 20%;其中，約 17%在傳統木材加工和造紙工業中，其余在創新產品上。通過森林碳匯抵消的歐盟溫室氣體排放約占總排放量的 10%。由于歐盟森林資源在成員國分布不均以及各國經濟發展模式不同，歐盟的林業生物經濟發展模式在北歐與南歐呈現出不同的特征。北歐國家森林資源豐富，林業生物經濟產品創新與發展較為迅速。以芬蘭、瑞典、挪威為代表的北歐國家各自制定了生物經濟發展國家戰略，并且強調利用木材及木質纖維作為原材料，通過技術創新生產的新型可再生原料取代不可再生石化原料的潛力與廣闊的市場前景[9]。

　　芬蘭、瑞典已經研制開發了以木質纖維為原料的紡織品、塑料品并投入商業化，以取代不可再生的石化原料。芬蘭還研制開發了木制原料的燃料用于汽車和航空業。以西班牙、葡萄牙、意大利、法國為代表的南歐國家，由于森林資源相對匱乏，在林業生物經濟發展中更為強調森林提供非木質林產品、混農林業發展，以及森林游憩等生態服務等領域[10]。此外，以捷克、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亞、克羅地亞、愛沙尼亞等為代表的中東歐國家，盡管已經或正在制定國家生物經濟戰略，但林業生物經濟發展實踐還處在起步階段。

　　3 歐盟支持林業生物經濟發展的相關政策

　　歐盟支持林業生物經濟發展的政策主要包括對研究、創新和技能的投資，提高市場競爭力，以及加強政策互動和利益攸關方參與 3 個方面。

　　3.1 投資歐盟林業生物經濟投資渠道包括政府財政資金支持基礎研發、公私合營伙伴關系拉動私營部門投資，以及政府與金融機構合作建立基金支持具體林業生物經濟商業項目。從財政資金支持看，在林業生物經濟研究領域重點支持森林可持續經營管理，以及以木質纖維為基礎的可再生、可循環生物能源的研發。從吸引私營部門資金看，歐盟積極推進公私合營伙伴關系模式(PPP)，加強與私營部門合作，鼓勵私營部門投入資金。歐盟與生物基工業聯合理事會一同搭建了為企業提供資金支持的聯盟，擁有 200 多個公司成員，涵蓋農業、農業食品、林業/紙漿和造紙、化學品和能源，重點在可持續和高效利用森林生物資源(包括林業廢棄物)基礎上開發新的林業生物基產品和市場。

　　歐盟委員會也積極推動金融機構投資林業生物經濟。歐洲投資銀行集團(EIB)和歐共體聯合啟動了歐洲戰略投資基金(EFSI)，旨在利用結構型基金為生物經濟戰略投資調動金融資本來幫助克服歐盟目前的投資缺口。2015 年歐洲戰略投資基金提供 7 500 萬歐元貸款在芬蘭 Äänekoski 建造投資12 億歐元的新節能紙漿廠，成為 EIB 在 EFSI 擔保下指定用于支持林業生物經濟發展的首批案例之一。為支持中小企業，EIB 在歐盟“地平線 2020”計劃下與歐盟委員會合作建立 InnovFin 基金，為包括中小企業在內的生物經濟項目提供融資工具和咨詢服務。此外，2020 年 EIB 與歐盟委員會合作在歐盟建立了第 1 個專門致力于生物經濟和循環生物經濟的股票基金——歐洲循環生物經濟基金(ECBF)，目前資金高達 8 200 萬歐元，目標規模為 2.5 億歐元。ECBF 旨在通過動員公共和金融投資支持具有發展潛力的創新型生物基公司，填補該領域的融資缺口。

　　3.2 擴大市場和提高競爭力歐盟委員會充分認識到在可持續與可循環基礎上擴大生物經濟市場和產業競爭力的重要性[11]。在 2018 年更新的生物經濟戰略及行動計劃中，明確指出應當積極嘗試推動使用包括公共采購、稅收優惠、補貼制度、認證制度等政策手段推動可持續高質量生物基產品的供應，具體到林業生物經濟領域包括繼續推動歐盟及成員國落實政府林產品綠色采購政策，以及優先采購來自可持續經營森林的林產品，包括經 PEFC、FSC 等認證的產品。歐盟委員也開始審核可能造成負面環境影響的補貼政策。可能造成負面環境影響的補貼是指政府在不考慮環境影響與成本的條件下，通過補貼在特定行業降低生產者成本或提供消費者收入的做法，包括石化燃料補貼和激勵可再生資源低效使用的補貼等。

　　3.3 推動政策互動和利益相關方參與2018 年修訂的歐盟生物經濟戰略明確提出采取綜合、連貫、跨部門和跨學科的方法與手段推動生物經濟在歐洲的發展，并呼吁所有涉及生物經濟發展的部門開展協調和政策互動。在林業生物經濟領域，加強林業生物經濟戰略政策與《歐盟生物多樣性戰略》《歐盟森林戰略 2030》《歐洲綠色協定》《歐洲邁向 2020，2030，2050 的氣候變化與能源政策》等相關原則、政策的協調。

　　此外，還強調加強政府、企業、社會團體、研究機構、國際機構的多方參與，確保實現森林資源和生態系統的可持續、優化管理與利用，推動可再生自然資源和原材料使用，取代不可再生的化石原料，杜絕不良生態環境影響的外溢[12]。例如，歐盟林業生物經濟發展會潛在推動木材需求和進口不斷增加，有可能引發作為木材供應國的發展中國家毀林的加劇，進而增加對《生物多樣性公約》和〈聯合國減少發展中國家毀林和森林退化合作方案〉等全球協議的壓力[13]。此外，許多發展中國家的森林、土地治理能力與制度尚薄弱，對木制品的需求增加也有可能會引發非法采伐，反過來又會削弱歐盟《森林執法、治理和貿易行動計劃》下的自愿伙伴關系協定(VPA)的推進與實施。

　　4 完善中國林業生物經濟政策體系的建議

　　1992 年環發大會后，可持續發展逐步成為中國發展的重要戰略之一[14]，并將中國經濟發展從石化能源經濟轉型為更具環境可持續性的生物經濟模式。2007 年科技部提出了生物經濟“三步走”戰略，生物經濟發展被列入“十二五”和“十三五”規劃的重點發展領域。2016 年國務院印發的《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》中也將生物經濟列為重點發展新興產業之一。

　　2017 年的中央經濟工作會議文件中，首次將生物經濟定義為推動可持續發展的創新經濟模式[15]。而目前中國林業生物經濟處于發展中，尚未形成統一定義。學術界普遍認為，木材加工、木建筑、木質能源、紙漿、造紙、森林游憩行業屬于林業生物經濟范疇，但對新興的木制紡織品、木制塑料行業探討不多，較為成熟的是對林業生物質能源的討論。中國目前生物經濟戰略尚未形成系統的政策引導和支持體系，制約了林業生物經濟在中國的發展。借鑒歐盟林業生物經濟相關政策，中國可從 4 個方面完善林業生物經濟發展政策。

　　4.1 加強林業生物經濟發展政策的頂層設計

　　在推動可持續發展與應對氣候變化的進程中，我國頒布了《循環經濟促進法》《中華人民共和國可再生能源法》等法律法規，強調資源高效、可持續利用。2020 年《森林法》進行了修訂，樹立了林業發展生態優先的原則，強調森林保護，但較少涉及可持續利用森林及森林生態服務產品。有必要將林業生物經濟發展納入國家中長期可持續發展戰略，應對氣候變化的雙碳戰略等國家重要戰略中突出其在取代石化不可再生原材料及應對氣候變化中的巨大潛力，加強林業生物經濟政策的頂層設計。

　　4.2 搭建多維度的林業生物經濟政策框架目前我國林業政策框架以保護為主，有必要逐步增加支持林業生物經濟的相關政策。由于林業生物經濟不僅包括傳統林業產業，還包括林業行業之外的其他行業，這就要求我國的林業生物經濟政策體系搭建采用多維度視角：

　　1)推動現有林業第一、第二產業轉型升級，通過技術創新和提高資源使用效率減少對森林資源的依賴;2)推動綠色木建筑發展，減少建筑行業碳足跡;3)推動塑料、紡織、化學品和能源行業領域中木質纖維為原料的新型可再生原材料研發與商業化，逐步取代不可再生的石化原材料;4)推動森林生態服務功能價值實現，搭建森林碳產品及其他生態功能產品交易的平臺。

　　4.3 完善支持林業生經濟發展的投資政策為推動林業生物經濟領域的投資，歐盟出臺了相應政策，較好地彌補了資金缺口。我國林業生物經濟投資政策首先應當保證一定量的財政資金用于林業生物經濟的相關基礎研發。此外，在以木質纖維為基礎的可持續原材料研發與商業化中，一方面鼓勵私有資本積極介入，給予相應的稅收等優惠支持;另一方面利用 PPP 模式，由政府支持新材料的商業化。最后，將林業生物經濟相關活動納入我國綠色債券支持優先領域，推動金融資本對林業生物經濟發展的投資。

　　4.4 促進林業生物經濟相關政策與其他政策的銜接

　　與協調林業生物經濟發展涉及到許多林業之外的部門。有必要在林業生物經濟政策設計實施中加強與其他部門的政策協調與銜接，確保政策實施的效果，并最大限度減少政策實施中的負面影響。例如，與我國綠色建筑發展戰略和政策進行銜接和協調，落實木建筑發展的規劃與行動;與我國可持續紡織業發展政策與戰略以及全面禁止某些塑料產品使用的政策銜接與協調，推動我國木纖維可持續原材料的研發與商業化，擴大我國在國際木質纖維原料市場的份額，提升競爭優勢。

　　參 考 文 獻

　　[1]KALLIO M，CHEN X Q，JONSSON R，et al.中歐林業生物經濟：評估與展望[R].Joensuu：European Forest Institute，2020.

　　[2]PALAHÍ M，PANTSAR M，COSTANZA R，et al.Investing in Nature as the true engine of our economy: a 10-pointAction Plan for a Circular Bio-economy of Wellbeing[R].Joensuu：European Forest Institute，2020.

　　[3]HETEMÄKI L ， HANEWINKEL M ， MUYS B ， et al.Leading the way to a European circular bio-economystrategy[M].Joensuu：European Forest Institute，2017.

　　[4]WINKEL G.Towards a sustainable European forest-based bio-economy: assessment and the wayforward[M].Joensuu：European Forest Institute，2017.

　　[5]European Commission.Bioeconomy: the European way to use our natural resources: action plan2018[M].Luxembourg：Publications Office of the European Union，2018.

　　[6]Finnish Ministry of Employment and the Economy.Sustainable growth from bio-economy: the Finnishbio-economy strategy[R].Helsinki：Finnish Ministry of Employment and the Economy，2014.

　　作者：陳曉倩 1 陳 勇2

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