湖北省水庫移民后期扶持產業轉型升級方向探討

　　摘要:“十三五”期間，湖北省大中型水庫移民產業發展規劃思路逐漸清晰，產業培植初步成型，讓移民群眾初步走上了發展致富的道路，但還存在一定不足。基于前序規劃的成效和不足，在深入了解庫區產業扶持背景、分析“十三五”期間湖北省大中型水庫后扶實施成效、剖析產業后續發展需求的基礎上，提出要不斷優化產業開發環境和發展方向，探討了農業、旅游業、新型服務業及飛地經濟和物業經濟等產業轉型升級方向，并提出后扶工作在資金、資源、信息化等方面的扶持方式及移民產業利益分配方式和機制，以期對“十四五”期間產業扶持方向有所參考。

　　關鍵詞:水庫移民;后期扶持;產業轉型;利益分配方式;湖北省

　　0引言

　　自1985年水庫移民后扶政策實施至今，中國在鄉村資源開發、基礎設施建設、產業發展等各方面取得了長足的進步，移民生產生活條件全面提升，同時圍繞農業、種植業、加工業、旅游業、新興產業等的發展逐漸遇到了瓶頸，亟需進行提檔升級。十九大“鄉村振興”[1]戰略提出，堅持城鄉融合發展，堅持人與自然和諧共生，堅持因地制宜、循序漸進，移民后期扶持的重心已轉向促進移民持續增收，增強移民自我造血功能的產業扶持，對移民后期扶持提出了更高層次的要求。“十四五”時期，是中國“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，是扎實推進新一輪重大水利工程建設的高峰期，也是全面實現大中型水庫移民后期扶持政策中長期目標的攻堅期。

　　根據水利部辦公廳《關于大中型水庫移民后期扶持“十四五”規劃編制工作的指導意見》(辦移民〔2020〕98號)文件精神，湖北省水利廳印發了《湖北省大中型水庫移民后期扶持“十四五”規劃編制工作方案》(鄂水利函〔2020〕203號)，“十四五”期間，后期扶持工作重點放在移民村產業轉型升級、美麗家園建設、創業就業能力建設3個方面[2]。產業扶持，重點扶持農業基礎設施建設、現代種養業、農產品加工流通業、鄉村休閑旅游業、鄉村新型服務業，促進移民增收致富。本文基于湖北省“十三五”水庫移民后期扶持實施成效及不足，從庫區供給端和市場需求端入手，分析“十四五”期間產業需求，探討產業轉型升級方向及扶持方式。

　　1產業扶持背景

　　產業是庫區經濟發展的突出短板，也是制約移民持續增收的瓶頸，扶持產業、發展產業，大力支持移民村發展優勢特色產業，培育新產業新業態，壯大集體經濟，增強移民發展內生動力，離不開產業扶持的政策、資源、環境等背景。

　　1.1政策背景

　　自1985年國家實施水庫移民后期扶持政策到2006年完善大中型水庫移民后期扶持政策[3]，國家和湖北省高度重視移民后期扶持工作，相繼出臺了《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》《國務院辦公廳關于完善支持政策促進農民持續增收的若干意見》《關于加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見》《湖北省大中型水庫移民后期扶持政策實施方案》《湖北省大中型水庫移民后期扶持“十四五”規劃編制工作方案》等一系列政策、方案，明確了水庫移民后期扶持工作的方向和重心，為移民后期產業扶持奠定了政策基礎。

　　1.2資源稟賦優勢

　　水庫移民村有著天然的資源稟賦優勢，是產業扶持的根本優勢。農村民俗各具特色，各有風光:豐富的自然資源、歷史悠久的農耕文化、別具一格的風土人情、淳樸的民風民俗，如宜都市素有“楚蜀咽喉”的美譽，大冶市是青銅文化故里，這些都是區別于城市的重要且具有地方特色的民俗優勢。

　　由于水庫選址遠離城區喧囂，依山伴水，水秀山清，具有生態資源豐富的特點，集合地方特色，具有適宜打造自然風光休閑旅游、人文旅游與度假旅游的環境優勢，如竹溪縣是中國有機綠茶之鄉，黃陂區是全國首批全域旅游示范區。水庫后期扶持政策實施以來，庫區環境面貌煥然一新，交通條件持續改善，基礎設施及公共服務配套不斷完善，人居環境提升巨大，極大地促進了庫區內外環境的交流，同時隨著內外交流的不斷深入，也將不斷涌現新的收入增長點，如在318國道宜都市境內紅花套鎮沿線加快發展服務業，依靠交通資源，圍繞交通資源做文章。

　　1.3前序規劃的環境土壤

　　后期扶持項目的實施為移民群眾創造良好的生活環境，移民村組的飲水安全得到了保障，道路項目實施后，移民勞動、上學、就醫、外出更為便利，便捷農產品和生產資料運輸，帶動了區域旅游發展。污水整治項目的實施，實現了農村干凈整潔目標，有效提升了水環境質量。美麗家園項目建設了文化廣場，滿足了村民的休閑娛樂需求，提升了移民村村民的生活質量。前序規劃的實施成果夯實了移民群眾對后期扶持項目的支持熱情，為“十四五”的階段產業扶持奠定了人力基礎。

　　1.4外部環境變化帶來的思路變化

　　隨著網絡信息社會的不斷健全發展，農村電子商務作為一種新興的商業模式，已經滲透到農村產業鏈全過程中，改變了中國農村經濟發展方式和農民生產生活方式，也改變了傳統農產品的生產和銷售方式。由于電子商務具備突破時空限制的能力，拓寬了農副產品銷售渠道，減少流通環節，為移民村農業生產銷售模式帶來新的契機，例如新冠疫情期間，某平臺“抗疫助農”直播間2h內15萬斤農產品售罄;某縣長直播帶貨，90t紅薯銷售一空。網絡帶貨的銷售模式，移民村亦可積極借鑒，能夠進一步促進城鄉不同市場的融合與發展，為移民增收致富拓寬了渠道。

　　2“十三五”實施成效

　　“十三五”期間，湖北省嚴格按照國務院、水利部有關移民后期扶持政策文件要求，實施完成了一批移民迫切需要解決的基礎設施和經濟發展項目，改善了庫區生產生活條件，全省大中型水庫移民后期扶持工作取得了顯著成效[4]。

　　(1)改變了移民農業生產條件。通過農業產業發展配套建設，新建、修整田間生產作業道路，改變了農業生產環境，解決了移民生產資料和農產品的運輸難題，推動了移民農業生產機械化的發展。

　　(2)發展了一大批產業。后期扶持為移民產業創造了良好的發展環境，通過合理的規劃布局，發展一批農業精品種植園、現代化養殖基地、鄉土特色產業、觀光旅游景點、物流倉儲等新興產業，農業轉型成效顯著，鄉村旅游格局初具雛形，基礎設施逐步完善，圍繞農業、旅游業的產業鏈初步形成。如大冶市發展了“油-稻-稻”農業種植模式、老河口市的“稻蝦共作”養殖、“漢水砂梨”等水果品牌效益明顯，黃陂區以木蘭文化為核心，依托旅游區，發展住宿餐飲等旅游服務，有效延伸了旅游產業鏈。產業培植的逐步成型，改變了移民村產業落后局面，拓寬了增收渠道，增加了移民就業創業機會，為移民產業聯動奠定了基礎。

　　(3)提高了移民收入水平。通過移民致富增收幫扶項目的實施，很大程度改善了移民安置區生產條件，增加了移民就業崗位，提升了移民就業創業能力，積極有效地促進了移民群眾收入的提高，如宜都市移民人居可支配收入從2015年的16000元左右提高到2020年的22000元左右，增長幅度達37.5%，提升效果顯著。

　　3產業后續發展需求

　　移民村主要產業是農業、鄉村旅游業和服務業，自然資源和社會資源豐富，目前移民產業雖已具雛形，發展勢頭良好，但還存在短板和不足，仍需對移民村產業進行提檔升級，突破移民長遠發展瓶頸。

　　(1)特色種植、養殖及加工業。移民農業種植主要有柑桔、臍橙、小水果、茶葉、蔬菜、糧食作物等，已有部分進行了技術改造，完善了基地道路、水利設施建設，發展了一批優質的農業生產基地，如宜都市的柑橘生產基地，為移民轉型發展、產業致富增收起到了良好的示范作用，規模效應初具雛形。農業產業總體存在農業質量發展不充分，經濟作物特色優勢品種少而分散，農業現代化進程較慢等問題，具有農業現代化提產增效的需求[5]。近年來，移民村種植業及農產品加工業發展初具規模，具有提高農產品加工產能的需求，需要技術創新[5]，且在農產品初加工、農產品存儲轉運等方面有效整合相關資源。

　　(2)鄉村旅游業。依托農業種植業、養殖業的發展、豐富的山水資源、田園風光和人文資源，鄉村休閑旅游業開發意愿強，潛力大。受限于發展觀念、項目周期等原因，尚處于初期探索階段，旅游景點質量數量規模、綜合環境質量、基礎設施配套及旅游服務水平等有待提升[5]，具有科學整合優勢資源的需求，將地方農業、人文、鄉村自然風景等元素相融合，提煉主題，高效宣傳，打造具有地方特色的旅游元素。

　　(3)現代服務業。現代服務業是促進移民增收，推進農村產業可持續發展，振興移民鄉村的重要途徑。隨著產業結構的不斷調整優化，交通運輸、倉儲郵政產業正蓬勃發展，但餐飲住宿、其他服務業的發展相對滯后，特別是能緊密鏈接供需兩端需求的互聯網電子商務，尚需大力發展[6]。

　　(4)空間拓展。部分移民村土地資源緊缺，人多地少，或是處于生態功能區范圍內，生態保護壓力大，很難發展適宜的移民產業[7]，針對因土地資源緊張導致產業發展困難的移民村要幫助他們拓展空間，跳出庫區發展產業，幫助其探索飛地經濟、物業經濟等庫區新型產業。

　　4產業轉型升級方向

　　《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發〔2006〕17號)明確要求“增加移民收入，不斷提高移民生活水平，逐步達到當地農村平均水平”。后期扶持的目標是要解決移民溫飽、基礎設施薄弱和移民長遠發展三大問題。2018年以來，經過調研座談，分析湖北省各市有關材料，總體形勢是：

　　第一個問題已經得到解決，第二個問題得到較好地解決，第三個問題，關于幫助移民解決長遠發展問題，這是關系到移民安穩致富、庫區和安置區和諧穩定的根本問題，在不同時期不同階段，均得到一定程度地解決，但任務還很艱巨，尤其是產業發展。經過“十三五”期間移民產業的規劃發展，移民產業已具雛形，發展勢頭良好。以“十三五”打造的產業雛形為基礎，秉承一、二、三產業融合發展。立足優勢、拓展空間、因地制宜、爭取進規劃的原則，在產業后續發展需求中繼續深入探索種植業、鄉村旅游業、新型服務業、物業經濟和飛地經濟、城鄉一體化發展的產業扶持方向。

　　4.1特色種植、養殖及加工業

　　基于移民村獨有的自然資源特色、土地資源優勢、水資源優勢等，圍繞立足優勢，因地制宜，注重規劃布局，突出規模，優化結構，連片發展等原則。(1)通過土地流轉、土地整治等手段[8]，打造具有地方特色，符合地方發展的規模化的農業產業，從根本上解決由于產業分散導致的產業結構不優、質量發展不充分等問題。(2)持續加強農業基礎設施建設[9]，因地制宜引入現代化軟硬件設施，提高種植效率。

　　(3)注重科研支撐[10]，加強與農業科研部門的合作，依托后扶項目資金扶持的優勢，借助科研部門技術力量，加速產業種植效率的提升，同時打造示范樣本，提升品牌競爭力。(4)引導和幫助移民依托資源優勢發展專業合作社，建設農副產品加工生產線、綜合交易中心、物流倉儲中心等發展壯大種植業、養殖業，提高農業綜合生產能力、抗風險能力、市場競爭能力。

　　4.2鄉村旅游業

　　水庫移民村多有豐富的旅游資源和文化資源，鄉村旅游業對轉移勞動力、促進就業有積極的作用[8]。

　　(1)要優化環境，旅游環境是鄉村旅游業的門面招牌，要突出重點，逐步優化，從規劃源頭整合資源，統一規劃，分步實施，避免旅游環境整治“散弱小”化，特別是圍繞旅游線路附屬設施的規劃，如停車場建設、旅宿配置等，要以需求為主導，合理配置。同時要確保旅游景點內污水垃圾的有效治理，維護景區生態環境，保證協調可持續發展。

　　(2)凝練旅游主題，旅游產業與地方特色相融，如隨州市是歷史文化名城，大冶市有獨特的礦冶文化，打造鄉村旅游特色品牌，形成持續傳播的品牌文化。

　　(3)引導和幫助移民通過勞務輸出、旅游服務、發展農家樂、采摘園、住宿、餐飲等方式，有效增加工資性、經營性和財產性收入。

　　4.3新型服務業

　　農產品加工業是農業現代化的標志性體現，引入高新設施設備，提高農產品在生產、深加工、存儲等環節的效率和質量，提升產品轉化率，打造農產品加工服務產業鏈，提高移民收入;整合農業、商務、郵政、合作社等相關部門的職能，以政府部門為引領，依托互聯網搭建電子服務平臺，加強移民互聯網知識培訓，提供農產品統一平臺加工售賣服務，打通供需兩端需求，幫助農戶實現平臺銷售，為消費者提供高質、實惠的特色農產品。

　　4.4飛地經濟和物業經濟

　　移民村土地資源緊張或囿于生態保護的壓力，綜合考慮移民村發展規劃、優勢資源及產業，飛地經濟[11]和物業經濟不失為一種選擇。飛地經濟是一種以生產要素的互補和高效利用為直接目的，在特定區域合作建設開發產業園區，實現互利共贏的區域經濟發展模式，具有行政導向強的特點，目前在移民村的應用較少。

　　飛出地移民村存在土地資源不足、又存在市場需求強烈的產業時，在政府部門的引導下，可考慮與周邊互補資源的移民村合作發展。通過規劃、建設，建立健全組織管理機構，制定收益分配方案，明確收益分配對象及收益使用范圍，推動產業合作及可持續發展。物業經濟是一種資產型開發項目，移民村可結合農業產業和鄉村旅游產業出租資產資源獲取收益，如加工廠房、民宿商鋪出租，讓運營能力強的單位或個人維護，提高資金收益。

　　5創新產業扶持方式

　　中國大中型水利水電工程建設征地和移民安置實行開發性移民方針，采取前期補償補助與后期扶持相結合的方法，使移民生活達到或超過原有水平。但不可否認，中國水庫移民后期扶持，除直補資金外，項目扶持存在補助資金少、項目“散弱小”以及與其他行業扶持項目不能統籌銜接等問題，需要創新扶持方式，通過對項目、資金、資源等要素進行整合統籌，轉變以往的發展思路，有效發揮后期扶持項目的作用。

　　5.1跨時空的資金項目包裝

　　在后扶工作當中，因為移民村資源稟賦不強，優勢不明顯，加之環境準入門檻高，很難找到合適該村的產業項目，目前移民產業項目普遍較為分散，項目小，規模效益不明顯，產品力弱，很難提升移民產業組織化水平[12]。從兩個方面著手:一是整合小項目，實行大項目包裝。以鄉或者村為單位，甚至跨行政區域，將項目打包包裝，統一規劃，分年度實施，著力打造產品力強、組織水平高的大項目，防止產業項目因為體量小，起不到帶動經濟收入的作用。二是允許資金跨時空使用[2]。

　　在產業規劃經濟合理、可行的基礎上，允許將規劃期5a的資金集中使用，著力打造大型產業項目提高資金集中度及資金使用效率。另一方面是跨空間使用資金。例如以縣為單位，把多個移民村，散居移民的項目資金集中到一起，形成一個資金池，在明確各方資金投入比例及利益分配的基礎上，將資金集中使用，縣級政府可以根據資金總量，合理規劃，分片、分年度安排項目。

　　5.2資源整合

　　在以往庫區移民產業實踐中，移民后期產業扶持與其他行業扶持政策未能統籌銜接，在“十四五”期間，應進一步解放思想，打破桎梏，將移民后扶“十四五”規劃與地方“十四五”規劃統籌結合起來，從規劃源頭整合地方部門力量，將移民產業項目納入地方區域經濟發展的大局中，與地方“十四五”規劃和資金相呼應[10]，有利于移民資金融入當地，吸引龍頭企業和社會資本，擺脫后扶產業扶持力度小、單打獨斗的現象。建立健全后扶產業與地方經濟產業協同發展、扶持發展的有效機制，提高資金資源使用效率。

　　5.3提升信息化監測水平

　　在大數據時代，加強水庫移民信息化建設[13]是管理現代化的必然選擇，以水庫移民信息系統二期升級改造為突破口，推進移民信息化提檔升級，對產業項目規劃、資金使用、項目實施、評價反饋等各環節進行實時動態監測監管，實現產業信息“一張圖”。例如，水庫移民后期扶持資金當年結存量普遍超過50%，資金結存量大，不能及時發揮效益，但通過實時信息動態監測，可及時向地方反饋使用狀態和使用建議，優化項目安排。

　　6移民產業利益分配

　　移民產業的利益分配與移民切身利益連在一起，是產業扶持中的關鍵。由于缺乏科學化的管理方式及經營體系，移民產業的資金和項目在時間和空間上整合的時候，資源出資各方在實際操作中存在不相統一的現象，利益分配在移民村之間，移民村和非移民村之間很容易出現利益分配矛盾。因此，探索合理的資產經營方式，完善收益分配機制，在移民產業利益分配中至關重要。

　　6.1明確資產經營方式

　　可根據不同的產業采取不同的資產經營方式[14]，主要有股份合作經營、集體自主經營、租賃托管經營3種方式。

　　(1)股份合作經營。屬于村集體所有且未承包到戶的資產資源，鼓勵以村集體與公司采取股份或股份合作的方式，將村集體資產資源打包入股，村集體、公司按比例分紅。以股份制、股份合作制盤活資源要建立對村集體的保底分紅機制。

　　(2)集體自主經營。支持村集體經濟組織直接盤活資產資源，發展特色產業，壯大集體經濟。村集體經濟組織要推進股份制改革，經營的資產資源要量化為集體經濟組織成員股份，健全內部監督管理機制和收益分配機制。

　　(3)租賃托管經營。支持村集體所有的資產資源通過租賃、托管等多種方式盤活。支持村集體經濟組織成員內有實力的家庭農場、種養大戶和經驗豐富的務工返鄉移民在同等條件下優先租賃、轉包村閑置資產資源。租賃托管經營要鼓勵通過二次返利等方式讓移民充分受益。

　　6.2完善收益分配機制

　　合理的分配機制[14]能有效提振移民對產業參與的積極效應，通過制定合理的收益分配方式、確定收益分配水平、強化民主機制，盤活移民村資源，調動專業合作組織、集體經濟組織等新型經營主體對帶動移民產業穩定發展的積極性。明確合理的收益分配方式。確定收益分配方案要科學合理，統籌兼顧各方利益，維護各方合法權益。堅持分配與積累并重、服務與發展并行，既注重擴大再生產，不斷增加集體積累;又兼顧服務群眾，不斷發展公益事業，服務改善民生。

　　確定合理的收益分配水平。堅持“效益決定分配”的原則，年度收益分配應依據當年收益情況，確定分配額度和各項支出比例。收益較多年份應控制分配額度，并結轉下年使用，實行以豐補欠，嚴禁舉債分配。強化收益分配的民主機制。年度收益分配方案應按照章程經村黨組織研究討論，2/3以上農村集體經濟組織成員(股東)代表會議集體討論通過，經公示無異議報鎮(鄉、街、辦)黨委、政府審核同意后方可實施，力求做到移民產業移民當家做主。

　　7結語

　　產業是移民發展之基，致富之源。本文從產業扶持的背景及“十三五”期間后扶實施成效為切入點，分析“十四五”期間產業扶持在特色種植、養殖、加工，旅游業，新型服務業，飛地經濟和物業經濟的需求，提出依托庫區及安置區豐富的自然及人文資源稟賦，不斷優化完善種養業及鄉村旅游業的經營環境，引導移民圍繞種養業及鄉村旅游業發展加工、倉儲、勞務、經營等方式，探索多樣有效的增收渠道;對于地域條件限制又有能力有資源發展產業的移民村，提出探索飛地經 濟和物業經濟的方式，轉移生產資源，培育新產業新業態，給出了產業發展的新思路。最后提出了項目、資金、和監測三方面的創新扶持思路以期有效發揮后扶產業的作用及移民產業利益分配的思路。本文提出的產業轉型升級方向基于湖北省實際情況，希望能對“十四五”期間的產業扶持有所啟發。

　　參考文獻：

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　　[5]長江勘測規劃設計研究有限責任公司.宜都市大中型水庫移民后期扶持十四五”規劃[R].武漢:長江勘測規劃設計研究有限責任公司，2020.

　　[6]長江勘測規劃設計研究有限責任公司.鄧州市大中型水庫移民后期扶持十四五”規劃[R].武漢:長江勘測規劃設計研究有限責任公司，2020.

　　作者：黃邦煒，李波，馮秋生

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