本文摘要：【內容摘要】區域法治建設關注地方治理，能夠營造區域良好的發展環境，為其提供發展的制度基礎和支撐，為區域間合作治理提供法治框架環太湖地區既有地理上的天然聯系紐帶，又有經濟上互利互惠的直接需求，推進環太湖區域法治建設，有利于促進環太湖地區經濟
【內容摘要】區域法治建設關注地方治理，能夠營造區域良好的發展環境，為其提供發展的制度基礎和支撐，為區域間合作治理提供法治框架環太湖地區既有地理上的天然聯系紐帶，又有經濟上互利互惠的直接需求，推進環太湖區域法治建設，有利于促進環太湖地區經濟社會和民主法治建設的健康發展。
【關 鍵 詞】環太湖地區; 區域法治; 法治建設
環太湖地區五市(蘇州無錫常州寧波嘉興)土地面積接近3萬平方公里，流域面積36000多平方公里，人口3000多萬，人均GDP位居全國前列。 環太湖地區既有地理上的天然聯系紐帶，又有經濟上互利互惠的直接需求，還有文化上的相親共融。 近年來，在長三角經濟圈開發大戰略框架下，環太湖地區五市交流合作、協力發展的共識越來越強。 實現環太湖地區間的優勢互補、互惠互利、公平競爭、合作共榮是環太湖地區一體化的基本要求。 在當今全面推進依法治國的背景下，環太湖地區一體化離不開法治的支撐。 作為法治基礎良好、經濟社會發展領先的地區，環太湖地區的區域法治建設可以也應當勇于嘗試。
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一、環太湖地區區域法治建設的意義
(一)環太湖地區區域法治建設是實現當代中國區域社會治理現代化的有效途徑
區域治理作為國家治理的重要組成部分，其治理體系是否科學完備、治理能力的高低好壞，直接影響著國家治理體系效能的發揮和治理能力的提升。 區域法治建設作為進一步明確政府權責邊界、保障地方政府發展規劃實施的有效手段，與區域社會治理現代化是區域社會發展不可或缺的兩面。 [1]因此，推進區域法治建設，對于引領和推動區域社會的健康發展，實現區域社會治理現代化具有至關重要的作用。
(二)環太湖地區區域法治建設是加快環太湖地區區域經濟協調發展的內在動力
建立一個共同市場，盡可能取消壁壘和障礙，設定共同認可的法律規則，這是區域經濟協調發展的根本保障。 如果區域法律制度和政策標準和執行力度不一，必然會引起資本的選擇和經濟分流的差異性，由此導致區域經濟的協調同步發展成為空話。 同時良好的法治環境是公民、組織財產安全感的必要保障，有利于形成平等競爭的良性商業范圍。 因此一個統一、公平的商法體系，是區域發展不可或缺的資源，區域法治的發展必然有助于區域經濟的協調發展。
(三)環太湖地區區域法治建設是促進環太湖地區和諧發展的基本保障
在區域發展過程中，要統籌各種關系和利益訴求，要促進人口、自然、社會和經濟關系協調健康發展，這些本質上都可以通過法律來進行調整，這也是法治的基本活動和主要過程之一。 區域法治建設的不斷深化，將會建立有效表達訴求的渠道和平臺; 引導相關利益主體合法理性地表達訴求[2]; 協調好環太湖地區經濟發展與社會利益的各種關系; 最終達到環太湖地區共同和諧發展的目標。
二、環太湖地區區域法治建設的現狀
環太湖地區認真貫徹中央、省關于加強依法行政、建設法治政府的決策部署，多年來，環太湖地區區域法治建設具有良好的現實基礎：
(一)環太湖地區法治建設起步較早
江蘇早于2004年就頒布《法治江蘇建設綱要》，而浙江于2006年在時任浙江省委書記習近平的領導下作出了建設法治浙江的重大決策。 兩省法治建設的起步時間在全國位居前列，且兩省高度重視法治建設，始終把法治建設放到經濟社會發展全局中來謀劃。 從政府到民眾對法治的理解和認識相對較深，環太湖地區法治建設具有起步早，重視程度高、法治氛圍良好的特點。
(二)地方立法不斷發展
環太湖地區五市都獲得了地方立法權，這為環太湖地區帶來了挑戰與機遇。 環太湖地區五市都在職權范圍內積極行使地方立法權，以民生利益為訴求，以民情民意為導向，制定了相關地方性法規，積累了立法經驗。 環太湖地區在深化改革中不斷探索和創新立法機制，優化和完善立法程序，努力發揮地方立法對經濟社會發展的引領和推動作用，也為環太湖地區區域法治建設夯實了基礎。
(三)法治政府建設大力推進
江蘇率先創立“不見面”審批(服務)新模式，浙江首創“最多跑一次”改革。 政府依法行政從實踐到制度上進一步得到完善，調查結果顯示，民眾對環太湖地區開展法制宣傳教育、政府部門依法履行職責、政府重大決策聽取公眾意見、政府立法工作、政府工作人員依法辦事能力、政府工作人員辦事效率、行政執法人員公正文明執法等方面總體評價良好。
(四)法治文化建設蓬勃發展
環太湖地區高度重視法治文化陣地建設：常州將法治元素融入自然景觀和文化場館中，建成了1700余處法治文化陣地; 無錫將法治文化建設深入到企業，全國首家外企獲評法治文化建設示范點; 蘇州建設了全國首家政府部門主辦的法治文化網站; 湖州在推出的《美麗鄉村民主法治建設規范》中重點強調法治文化陣地的打造; 嘉興大力推進全國首個法治文化小鎮建設。 環太湖地區法治文化陣地建設不僅注重質量，更注重與本地文化的結合，取得了良好的普法實效。
(五)民眾法治意識持續提高
隨著環太湖地區社會經濟法治的發展，民眾參與立法聽證、監督政府依法行政的熱情越來越高。 群眾對法規政策的合法性和合規性要求越來越高，對涉及自身的法規政策越來越關切，同時更多的民眾愿意通過合法合規的途徑和渠道表達自己的訴求，這也對當地的法治環境和建設提出了更高的要求。
(六)環太湖地區信息基礎設施條件優良
互聯網、大數據的飛速發展為法治建設創造了有利條件。 環太湖地區各級地方政府搭建了可供民眾與政府官員交流的信息一體化平臺，實現了民眾與政府官員的順暢交流和溝通。 這使得環太湖地區民眾對政策的把握更及時更徹底，也為區域法治建設中信息披露機制的公開、透明提供了有利的條件。
三、環太湖地區區域法治建設存在的主要問題
(一)地方法治建設較難突破行政區劃的限制
如何突破現有行政區劃的限制，把地方立法和區域法治建設協調起來一直是區域法治建設面對的難題，這一難題在環太湖地區也不例外。 環太湖地區五市分屬江蘇和浙江兩省，江蘇和浙江兩省在制定本省發展方針政策方面既有相似也有不同。 市一級的法治建設或許有明確的思路和指導，到了環太湖地區區域法治建設這一層則缺乏整體思路和大局觀念。 即使在近年來環太湖地區市際的頻繁交流中出現了優秀的思路，具體到實踐和執行依然是個問題。 很難要求各地在實際操作過程中從整個區域發展的要求出發、合力以赴，根本原因在于一是地方政府對區域法治建設缺乏重視; 二是無從下手，缺乏破局的切入點。
(二)政策和法律的銜接性有待調整
在進行區域法治建設的過程中，存在著重政策輕法治的現實問題，雖說政策發揮著重要的指導和調節功能，但是法治的作用更應該得到重視。 過去地級市并非沒有制定規范措施的手段，一些非法規的政策性文件實際上依然起到了法規的作用。 然而時至今日若仍是通過非法規的形式來頒布政策往往給人名不正言不順的感覺，且政策的制定相對立法來說缺乏規范性，較易出現權限重疊、時效性低、公開程度低等缺點。 因此，將更多的政策性文件通過立法的形式進行實施是社會發展的必然需求。
(三)地方保護主義依然存在
地方保護主義是區域法治建設的另一障礙，由于當前地方政府自身并沒有受到全方位的監督與約束，因而出現了地方政府既是經濟的管理主體和社會的治理主體，其自身又是一個利益主體的現象。 在激烈的經濟競爭中資源與要素是有限的，地方政府出于對自身利益的追求與維護，必然會維護本地域的企業利益。 比較典型的是在招商引資方面，個別地區競相降低“門檻”，形成惡性競爭，浪費了大量資源。 [3]
(四)區域執法各自為政
跨區域的執法經常處于“誰都可以管”和“誰都不管”的困境之中。 即使有地方職能部門愿意承擔責任，也由于相應事項的跨區域執行難度和自身權力的范圍限制，最終無可奈何。 此外雖然在某些領域，環太湖各市已經有了初步的信息共享。 但是在行政與司法執法的跨區配合方面，執法信息資源共享互認還不夠流暢，缺乏一個暢通有效的溝通平臺，執法聯動機制也不完善。
四、推進環太湖地區區域法治建設的構想與建議
(一)環太湖地區政府應更加重視區域法治建設
區域法治建設和地方立法、國家法治建設并不是分割、獨立的關系，而是統一的關系。 地方立法和區域法治建設不能脫離國家法治建設，而是始終堅持要在國家法治的指導和約束下進行，最終目的是為了促進國家法治建設。 如果把這三者割裂開來，看成相互抵觸的，自然就會忽略區域法治建設。 所以重視區域法治建設對于地方政府而言并非是不務正業，地方政府應具有整體發展的大局觀，要清醒地認識到環太湖地區是一個整體，區域法治建設必然能塑造良好的區域法治環境，最終必將反哺于地方法治建設，并為全國法治發展貢獻巨大的推力。
(二)環太湖地區區域法治建設可以從太湖環境治理入手
在尋找區域法治建設的著手點時可考慮重要程度和難易程度。 以環太湖地區來說，最適宜的切入點就是太湖環境治理，原因有四：第一，太湖作為環太湖地區的母親湖，具有舉足輕重的地位，其環境治理是五市迫在眉睫且必須應對的長期環境治理問題; 第二，太湖環境治理必須解決多頭治水、職責不清的問題，因此迫切需要一個統一、權威的治理機制。
第三，環太湖地區五市都有針對環境治理的地方立法權，可以說具備了環境治理立法方面的基礎; 第四，自07年之后環太湖地區五市已經圍繞太湖環境治理有了一定的交流和合作，積累了一定的經驗。 因此從太湖環境治理著手通過法律法規建立較為完善、權威的協作治理機制，對于推進環太湖地區區域法治建設具有非常重要的現實意義且難度和門檻較低。
(三)環太湖地區區域立法協調的可行思路
立法的協調統一是環太湖地區區域法治建設的重要一環，五市的所有法規規章的制定都要協調顯然沒有必要且浪費效率，從目前具備的跨市交流基礎來看，至少在涉及環太湖地區整體發展的社會、民生、經濟、文化等領域制定法規政策的協調是可以做到且有必要的。 如何確定涉及環太湖地區整體發展的標準? 可行的思路是在現有的互聯網信息交流基礎上建立環太湖地區立法信息無障礙溝通交流平臺。
五市的地方立法機制中，在制定和公布相關法規政策時，將相關信息發布在溝通交流平臺上，某地區認為涉及市際的或者他市相關的立法可以直接邀請他市進行磋商、聽取意見。 其他地區認為和自己相關的他市立法，也可以主動提出交流意見和進行磋商。 從而盡可能地消除立法不透明、不協調的壁壘。 同時可每年舉行環太湖地區立法協作交流會，將涉及環太湖地區區域整體發展的立法思路在會上進行交流，對達成共識的意見可通過行政協議的形式確定下來。
(四)建立公平、正義的區域司法環境
地方保護主義只能得一時之短利，無論從長遠還是可持續性看，地方政府推動區域法治建設，可最大程度上避免地域間的惡性競爭，降低環太湖地區經濟發展的成本。 要解決地方保護主義的影響，關鍵是要建立公平、正義的區域司法環境，提升司法的權威性和規范性：一是保證司法的獨立性，建立責任追究制度嚴禁領導干預司法; 二是要培養素質良好的司法隊伍，這既要提升法官的社會地位還要創造條件促使和保障法官不斷提高自己的業務能力和職業道德水平，同時也要強化法官對所辦案件的責任; 三是要保障司法的權威性，司法審判一經做出，要經得起監督審查并得到確實的執行。
(五)確立暢通的區域執法聯動機制
區域執法聯動機制的基礎是信息對稱、溝通流暢及時，因此首先要實現各部門協同監管的工作格局，建立執法信息資源共享互認、攜手合力的交流平臺，對接相關職能部門的監管信息。 在此基礎上建立強有力的協調組織機構，由協調組織機構統一協調跨地區的執法聯動工作。 同時在實行區域執法聯動機制中，應重點注意統一執法標準，環太湖地區的規章制度存在細微差別，對于一些違法違規行為的處罰力度、罰款額度也不一樣，在具體執法中，還要做好法律法規的銜接工作。
參考文獻：
[1]公丕祥.法治建設先導區域的概念與功能[J].江海學刊，2014(5)：125-127.
[2]胡舒琴.半島藍色經濟區區域法治建設研究[D].淄博：山東理工大學，2014年碩士論文：97-98.
[3]駱天偉.區域法治發展的理論邏輯——以地方政府競爭為中心的分析[D].南京：南京師范大學，2016：83-84.
作者：鮑征燁
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