行政法論文違章建筑處置行政法規制

　　違章建筑影響了城市市容和發展。本篇行政法論文認為對違章建筑的處置是城市化發展的必然結果，違章建筑法律制度的完善也需要一個長久的過程。《行政法學研究》是教育部主管、中國政法大學主辦。雜志囊括百家、兼容并蓄，薈萃行政法理論與實務成果，弘揚行政法治精神，為中國向政法的發展做出了巨大貢獻。

　　摘 要 違章建筑是指違反各種制度規定的建筑物和構筑物。建筑是一種特別的不動產，隨著現代社會的發展、城市化進程的加快，它所負擔的社會義務也越來越多，其中涉及到諸多法律(如：城鄉規劃法、土地管理法等)的規制問題。城市化需要舊城改造、城市擴容，由此產生的違章建筑成為當今社會的普遍現象。違章建筑的存在有著深厚的社會背景，這與我國人口多、人均居住面積少、城鄉經濟發展不均衡、有關建設管理審批不規范等因素有著密切的關系。由于我國公民尤其是農民對違章建筑的認識不足，以及人們的慣性思維與法律規定不一致導致現實生活中出現日益增多的違章建筑糾紛。本文運用分析實證研究法、文獻搜集法、比較研究法、經驗總結法的方法，貫徹行政法中比例原則的精神，列舉諸多法律條文，并對法條進行分析以提出意見，以求為違章建筑處理制度的健全和完善貢獻綿薄之力。

　　關鍵詞 違章建筑 處置 行政法規制 比例原則

　　一、違章建筑的法律界定

　　隨著城市化進程的推進，違章建筑成為一個公眾熱議的名詞。人們在日常生活中經常用到違章建筑，而違章建筑到底是什么也經常會困惑到很多人。究竟那些建筑屬于違章建筑，如何從法律上對違章建筑進行界定關系到很多人的切身利益。本文第一部分將從違章建筑的概念分析、違章建筑的分類和違章建筑民法上的學說總結對違章建筑進行法律上的規范界定。

　　(一) 違章建筑的概念分析

　　1. 違章建筑的定義。違章建筑(illegal building)在我國最早出現在1980年國務院的《批準中央氣象局關于保護氣象臺站觀測環境的通知》文件中。百度百科中違章建筑的定義，從嚴格意義上講，是指違反《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《村莊和集鎮建設管理條例》等相關法律法規的規定動工建造的房屋及設施。在我國，違章建筑的“章”應理解為根據相關法律、法規及規章的規定，開展工程建設時所需遵守的某種“章程”或“規章制度”。

　　2. 我國現行的有關違章建筑的規定。我國現行的有關違章建筑的立法是分散的、多效力層次的，適用范圍也是不同的。以下我們將對相關法律規定進行梳理。按照效力級別可以分為違反法律、違反行政法規和違反部委規章三類。

　　其中的法律主要有《城鄉規劃法》、《土地管理法》、《防洪法》、《防震減災法》、《電力法》、《建筑法》、《港口法》、《公路法》、《環境保護法》等。如《城鄉規劃法》第64條規定，未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設;尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款;無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。

　　行政法規對違章建筑作出規定的有《城市房屋拆遷管理條例》、《城市道路管理條例》、《電力設施保護條例》等。其中《電力設施保護條例》第十五條規定;任何單位或個人在架空電力線路保護區內，必須遵守下列規定：(三)不得興建建筑物。

　　部委規章對違章建筑作出規定的有：《風景名勝區管理處罰規定》、《風景名勝區管理處罰規定》、《建制鎮規劃建設管理辦法》等。其中《風景名勝區管理處罰規定》第七條規定：風景名勝區管理機構違反風景名勝區規劃進行違章建設、毀損景物和林木植被、捕殺野生動物或者污染、破壞環境的，由上級建設行政管理部門給予處罰。

　　(二) 違章建筑的分類

　　我國法律對違章建筑并沒有明確的分類，只是在有的地方性法規中對違章建筑進行了比較詳細的列舉。本文依照對上述法律、行政法規、部委規章的列舉，對違章建筑進行劃分，主要分為程序性的違章建筑的和實體性的違章建筑兩類。

　　實體性的違章建筑是指實質上違背了城市規劃和土地管理的規定，無法通過補辦手續的方式來糾正其違法行為。根據違反的法律的效力不同可以分為違反法律的違章建筑、違反行政法規的違章建筑、違反部委規章的違章建筑。

　　程序性的違章建筑實質并未違反城市規劃，而只是沒有辦理合法的審批手續的非法建筑，程序性違章建筑一般可以通過補辦手續而成為合法建筑。主要有以下幾種：無證規劃型、擅自變更規劃型、臨時未拆除型、不當施工型。

　　二、比例原則精神下的違章建筑的處置方案

　　比例原則又稱禁止過度原則，主要系源于法治國家原則。比例原則是行政法的帝王條款，在我國行政法中有著獨特的地位。比例原則是指國家權力的行使應當兼顧公共利益的實現和公民權利的保護。從我國現實狀況來看，由于居住權保障觀念的欠缺，致使在拆除非法建筑時對公民居住權的保障一直沒有得到應有的重視。非法驅逐、野蠻拆除現象普遍存在，且拆除違章建筑“零補償”，違章建筑拆除后公民居住權無法得到救濟和保障，這些都成了我國非法建筑拆除中公民居住權保障的突出問題。 將比例原則運用于違章建筑的處置中對違章建筑處理有著重要意義。

　　我們在執法實踐中對違章建筑處理具有單一性，往往采用“一拆了之”的方式，并沒有區分違章建筑的具體情況做出相應的處罰形式，不利于我國公民基本人權的保護，社會資源的保護和節約建設成本。為了解決這種單一處罰所帶來的弊端，處罰應采取的措施避免處罰過程中的歧視。行政機關在執法中應根據違法建筑的危害，種類，行為目的，違章建設的位置和其他因素的情況下，更細致深入地分析，作出科學合理的處理。違章建筑的存在有著深厚的社會背景，與我國人口多、就業崗位少、人均居住面積低、經濟發展不平衡、有關建設管理審批不規范等因素有著密切的關系。因為違章建筑違法的嚴重性的標準不同，下面我們將根據比例原則來確定不同的處置方式。以下的處置方式主要涉及比例原則精神下的違章建筑的拆除、程序違法中的轉正合法化、沒收、在拆遷補償中的處置和對小產權房的處理。

　　(一)比例原則下違章建筑的拆除

　　按照比例原則的要求，以下違章建筑應當進行拆除：經檢測鑒定，房屋質量達不到國家或當地有關標準，存在嚴重質量問題或安全隱患，又不能采取可行的措施予以整改消除的;土地利用現狀為耕地、總體規劃為一般農用地、基本農田的;占用水源為一級保護區的;占用公共道路、綠地、河道、高壓供電走廊、壓占地下管線的;嚴重影響土地總體利用規劃、城鎮規劃的;破壞或影響文物保護和風景名勝區的。具體來說，按照比例原則而要求，對違章建筑的拆除可以分為兩類。第一類是根據違章建筑的所在位置確定應當予以拆除的，第二類是根據違章建筑對公共利益的影響程度決定應當予以拆除的。

　　(二)比例原則下違章建筑程序違法中的轉正合法化

　　違反法律、法規、規章控制性程序規定建造的建筑，也即沒有符合行政許可形式要件，沒有通過行政許可并領取相應證書或超越許可范圍建造的建筑，比如沒有通過規劃許可、建設用地許可、施工許可，具體而言就是沒有領到《建設用地批準書》、《宅基地批準書》、《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》以及《建設工程施工許可證》等，或者超越許可證及批準書范圍進行建設，盡管所建造的工程沒有在實質上違反城鄉規劃，但是對程序性法律和建造程序的違反同樣致生違法建筑，此乃程序違建。

　　程序違建可依一定程序申領建筑執照(補辦手續)而成為合法建筑。從程序上講，比例原則是指行政主體所采取的措施與要達到的目的之間必須具有合理的對應關系。對于程序違法嚴重的，應當作出拆除的處理，而對于程序違法不那么嚴重的應當依具體情況作出轉正合法化的處理。

　　(三) 比例原則下對小產權房的處理

　　盡管現有法律政策禁止小產權房買賣，但小產權房已經建成的事實并不能簡單通過拆除進行解決。即使這些房屋不符合土地利用、建設規劃，也沒有上繳土地出讓金等稅費，但這些都已經是社會存量財富，而且不少小產權房已經出售，住滿了居民，強行拆除勢必影響穩定。按照比例原則適當性和合比例性的要求，應當認可這些小產權房占有的合法性，但是需要補繳土地出讓金等稅費。對農民單獨擁有的農村住房以及集體經濟組織盤活農村宅基地后修建的“小產權房”應當逐步運行流轉，其方式可逐漸從租過渡到賣，從補繳土地出讓金等稅費過渡到政府收取資源稅。對于破壞耕地修建小產權房的違法行為應當堅決禁止，而對于占用耕地修建成的房屋，如果能夠退耕的應當退耕，不能退耕的應當在補繳所有稅費的基礎上再進行處罰。而對建設用地指標內的農用地轉換只有在實現占補平衡等前提性條件后可以流轉。對于不符合土地規劃的小產權房，屬于違章建筑，原則上應該拆除。

　　三、 結論

　　建筑物、構筑物和設施都關系著人們的生產生活且往往涉及到廣泛的群體利益，對違章建筑進行處置不僅關系到公民的權利，也關系到個人利益與公共利益的平衡問題。對違章建筑的處置基本上可以歸納為：拆除、沒收、罰款并保留使用和殘值收購并拆除。本文從比例原則的精神出發，對違章建筑的處置進行法律要件的歸納和不同學說的總結，提出違章建筑的處置較為實際的解決方案，并對未來小產權房的發展提出一定的期待。以期對違章建筑今后的處置提出合理化、切實際的建議，在維護公共利益的基礎上對公民個人利益、私人財產權有更好的保障。

轉載請注明來自發表學術論文網：http://www.zpfmc.com/zflw/8293.html