人口與發展放開農村二孩生育經驗

　　農民受傳統生育觀念的影響深，農村社會保障的程度差，本篇社科論文認為全面放開二孩生育之后，計劃生育工作的重點和難點仍然在農村。翼城縣放開農村二胎生育的成功試點，是翼城縣委縣政府、廣大計劃生育干部和農民共同努力的結果，有一定的生命力和社會基礎，在許多方面給我們以啟示，值得在全面放開二孩生育時借鑒。

　　《人口與發展》 社科核心期刊，該雜志1994年正式創刊，已經被中國人文社會科學引文數據庫收錄，目前還被中國人文社會科學核心期刊要覽(2008年版)所收錄。雜志適應我國信息化建設需要，重點刊發人口和發展領域的學術研究論文、研究的方法介紹和評述以及調查研究報告; 以及上述范圍的研究綜述、會議綜述和學術動態。

　　〔摘要〕 山西省翼城縣是1985年經國家計生委和山西省政府批準放開農村二胎生育的試點縣。翼城縣放開農村二胎生育的試點是成功的，在試點過程中形成了一些經驗：晚婚晚育加間隔的制度設計合理，縣委縣政府積極組織領導，依法有序實行農村二胎生育，堅持“寬嚴并舉”的工作方法，實行計劃生育管理創新，充分發揮社會環境的助推作用。黨的十八屆五中全會決定全面實施一對夫婦生育兩個孩子的政策。翼城縣的試點說明，新政策實施后農村可能會出現如下問題：性別比失衡，人口扎堆生育，超生漏報，計劃生育監管難度增大。因此，應做好前期準備工作，創造具有當地特色的工作方法，集中力量抓好流動人口計劃生育工作，掌握監管的主動權，營造有利的社會環境。

　　〔關鍵詞〕 農村二孩生育，試點縣，依法有序，計劃生育管理

　　黨的十八屆五中全會決定全面實施一對夫婦可生育兩個孩子的政策。全面放開二孩生育政策是我國人口、經濟和社會發展的內在要求，也是總結翼城縣等實施農村二胎生育試點成功經驗的結果。全面放開二孩生育需要有堅實的實踐依托，翼城縣在實行農村二胎生育試點過程中形成了一系列可供借鑒的經驗。鑒于放開二孩生育后，農民仍然是我國計劃生育工作監管和服務的重點群體，本文深入挖掘、全面總結了翼城縣放開農村二胎生育的經驗，以供全面實施二孩生育政策時借鑒。

　　一、翼城縣農村二胎生育試點的基本情況

　　山西省臨汾市翼城縣是唐堯故地，晉國都城。承載過堯舜的足跡，流淌著華夏文明的神韻，歷史源遠流長，文化底蘊豐厚。翼城縣轄6個鎮4個鄉211個村委會，985個自然村，居民絕大多數為漢族，2014年總人口324814人。翼城縣是傳統的農業縣，進入21世紀，二三產業迅速發展，人均GDP處于臨汾市中等水平。

　　實行計劃生育政策以來，翼城縣是計劃生育工作先進縣。1984年，中共山西省委黨校教師梁中堂上書中央，建議采取晚婚晚育延長間隔的辦法，放開農村二胎生育，并建議選擇翼城縣為試點縣〔1 〕。1985年7月，經國家計劃生育委員會、山西省政府批準，翼城縣農村由原來“只準生一個”孩子的政策正式轉為實行“晚婚晚育加間隔”的二胎化生育試點。當時的具體規定是：比法定婚齡推遲3年，即男25周歲，女23周歲以上結婚為晚婚;女方滿24周歲生育第一胎為晚育;間隔生育要求第一胎出生至少4年以上，或女方滿30周歲，經批準可以生育第二胎。

　　山西省翼城縣作為持續放開農村二胎生育的試點縣，農村實行二胎生育試點已經30多年。由于翼城縣計劃生育干部努力工作，農民積極配合，人口生育的各項指標發展向好，翼城縣人口自然增長率經過剛試點時的較高增長之后迅速回落，2010年之后好于全國(詳見表1)。翼城縣出生性別比剛開始試點的一段時期比較高，到1991年之后持續回落，并好于全國(詳見表2)①，農村超生人口2005年以后基本消失。領取獨生子女證的農民戶2013年達8335戶，農民領取獨生子女戶數與市民戶(8859戶)接近②，每個農村家庭總和生育率為1.6 ③。由于孕婦生殖健康服務到位，翼城縣2011年殘疾人的比例為6% 〔2 〕，全國是6.3% 〔3 〕296，比全國低0.3個百分點，產生了良好的社會效益。農民的生育觀發生了變化，計劃生育成了農民的共識和自覺行為，堅持少生優生，大批農民退回二胎生育指標，結婚男到女家蔚然成風。農民擁護和配合新的計劃生育政策，干群關系融洽，村民的凝聚力增強，農村經濟發展、政治穩定，家庭和睦、社會和諧。鑒于此，國家提出“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子” 〔4 〕政策之后，農村計劃生育工作可借鑒翼城縣相關經驗。

　　二、翼城縣農村二胎生育試點的經驗

　　翼城縣在放開農村二胎生育試點的30多年實踐中，積累了豐富的計劃生育管理經驗，有的具有原創性，形成了翼城特色的計劃生育管理的理論和方法。主要經驗如下：

　　(一)二胎生育試點制度設計科學合理。晚婚晚育加間隔的制度設計目的是通過推遲婚育期限和拉長生育兩胎之間的間隔避免人口扎堆生育，這一制度在執行過程中產生了良好效益。在放開農村二胎生育的情況下翼城縣農民的生育率為1.6，農民的生育意愿為1.8%④。訪談中，一些農民認為在全國一胎化和一孩半生育政策的背景下，放開農村二胎生育是縣委縣政府為農民辦的好事，應該積極配合，自覺執行。這一政策基本滿足了農民的生育愿望，實現了農民生育權利和義務的統一，有群眾和社會基礎，也符合政府實行計劃生育的價值導向，找到了群眾利益和政府人口政策價值的結合點，因而有生命力。這一政策的實施也便利了計劃生育工作的發展，融洽了干群關系。根據翼城縣的情況看，即使農民家庭平均生育兩個孩子，離實現人口世代更替還有0.2的空間余地，有學者認為中國人口世代更替水平應為2.2 〔5 〕。翼城縣二胎試點的基層實踐表明，晚婚晚育加間隔是農村乃至全國放開二胎生育的科學實施。其中間隔是個調控器，當人口在一段時期迅速增長時可把間隔拉長;當人口在一段時期增長緩慢時可以縮短甚至取消間隔區間，翼城縣近期就將兩胎間隔期由6年縮短為4年。

　　(二)縣委縣政府對試點工作積極組織領導。縣委認為放開農村二胎生育試點是利國利民的好事，好事要辦好;要充分發揮黨員干部在計劃生育方面的模范帶頭作用，組織農民自覺地執行試點政策;制定一系列二胎生育試點政策，并根據變化了的形勢及時調整和完善，堅持依法實現二胎生育試點;對二胎試點工作給予人力、物力和財力支持，將計劃生育工作費用列入縣財政預算;積極開展宣傳教育活動，并開展一系列的文藝活動，利用電視、廣播、報刊、墻報進行宣傳教育;提升計劃生育技術服務水平，提高婦女生殖健康水平和新生兒健康水平;層層配備強有力的干部，實行計劃生育管理承包責任制，保證二胎生育試點工作的順利進行。

　　(三)制定和執行了一系列政策，依法開展農村二胎生育試點工作，探索出計劃生育由“治民”到“民治”的發展道路。1985年7月，翼城縣常委擴大會議通過了《翼城縣計劃生育試行規定》，并由縣人大出臺實施。這一規定對試點工作只作了原則性規定，之后不久由縣委縣政府轉發的縣計生委的《翼城縣計劃生育試行規定實施細則》，對具體相關問題作了嚴格規定。提倡晚婚晚育加間隔生育二胎，對未達晚婚晚育和間隔年限生子的農民給予罰款，對超生胎次越多罰款額度越大。因為剛開始試點，干部的壓力很大，政策規定得比較嚴格，對優生少生農民家庭規定給予一定的獎勵和優惠待遇。1991年對1985年的《規定》作了修改，制定了《中共翼城縣委員會翼城縣人民政府關于農村計劃生育的若干規定》，這一《規定》總的精神是提倡以宣傳教育為主，避孕節育為主和經常性的工作為主的“三為主”方針，對計劃生育管理內容作了完善。1991年的《規定》在執行過程中比較順利，農村超生現象減少，出生性別比持續下降。2003年，翼城縣委縣政府出臺了《關于農村晚婚晚育加間隔生育的試行規定》，這一《規定》的突出特點是加大了對獨生子女家庭的獎勵和優待的力度。2007年，翼城縣委縣政府制定實施了《關于農村晚婚晚育加間隔生育的試點規定》，這時翼城縣農村人口生育的各項指標向好，超計劃生育基本消失，對農村人口計劃生育的管理步入了常態化。

　　(四)“寬嚴并舉”試點工作的方法科學有效，農民擁護，干部好開展工作。堅持以人為本，相信和依靠農民，在基本滿足農民生育意愿的基礎上，激發農民遵守二胎生育政策的積極性，自覺實行計劃生育;堅持宣傳教育為主，避孕節育為主，經常性工作為主的“三為主”方針;以優惠待遇和獎勵為主，處罰為輔。給予獨生子女及其父母，符合二胎生育條件但退回二胎生育指標的家庭以經濟獎勵，還規定了在承包地、宅基地、社會保障、子女入學和入伍、提干等方面一系列的優惠待遇;基層計劃生育工作盡可能配備婦女干部，特別是婦女加村醫的人員開展計劃生育工作，同農民好接觸、好溝通，也好深入開展工作;支持實行計劃生育家庭和農民參加合作醫療和養老保險，解除農民的后顧之憂，對失獨家庭成員給予經濟補貼和各方面照顧;為移風易俗，避免雙女戶因男孩偏好而超生，提倡結婚男到女家，給上門女婿與本村一般村民同樣的權利，使男到女家蔚然成風;法律殿后，依法守住試點生育工作的底線，認真貫徹《中華人民共和國人口與計劃生育法》、山西省有關人口與計劃生育的法規、翼城縣有關農村計劃生育的政策，對于違犯計劃生育相關規定的給予處罰，保證農村二胎生育試點任務的圓滿完成。

　　(五)實現計劃生育試點工作的管理創新，形成具有翼城特色的計劃生育管理模式。一是實行招標承包責任制。縣計生委將人口生育總體規劃指標分解到鄉、村、戶，把招標承包機制引進計劃生育管理。主要有三種模式：村級指標承包，鄉級指標承包，鄉、村雙層承包，把行政管理與群眾自我管理有機地結合起來，產生了積極的效果。二是開展“三三三”工作法。即嚴把三關——把好晚婚晚育關，控制二胎關，杜絕多胎關;掌握三情——已婚婦女經情、環情和孕情，以便做好孕前管理和服務;服務三前——對婚育人群提供婚前、孕前和產前服務。三是推行中心戶長制。即由村委會和承包組在每個村民小組確定一個“中心戶長”，實行責、權、利掛鉤，對計劃生育進行管理。責是村級承包組為中心戶長制定工作職責和目標，簽訂合同;權是賦予中心戶長發放婚育規劃書，開具結婚證明以及審批宅基地、承包地等事項把關簽字權;利是給中心戶長一定報酬。四是開展少生快富工程。堅持計劃生育工作同農村經濟發展相結合，1994年開始指導100個村的1000個計劃生育戶率先致富達小康，帶動全縣農村經濟發展。五是開展以“婚育新風進萬家，優質服務進萬家”為內容的“雙進萬”活動，使新的婚育風俗和計劃生育技術走進千家萬戶。

　　(六)充分發揮社會環境的助推作用。翼城縣農村二胎生育試點工作的開展，恰逢市場經濟的機制不斷深入，競爭的壓力不斷加大的社會背景。市場競爭主要是人的競爭，是人的素質的競爭，素質高的人才能在市場競爭中取勝。翼城縣農民普遍希望自己的孩子獲得專科以上學歷，以便在市場競爭中取勝，農民明白少生優生的道理;子女培養成本提升產生的壓力，壓縮了農民多生孩子的空間。隨著社會的發展，孩子的生活費、讀書費、就業、房子、結婚等費用成幾倍增加，多數農民意識到生一個孩子少了點，生兩個孩子正好，生多了培養不起;農村社會保障制度的建立和完善解除了農民的后顧之憂。農民有了合作醫療，40歲以上的人多數參加了社會養老保險，貧困戶有低保，失獨家庭有經濟補貼和五保制度，農民實現了衣食無憂;結婚男到女家的很多，到女家的男子與在自己家娶親享有同等權利，所生孩子的姓改不改自由選擇，穩定了雙女戶農民的心態;在全國一胎化和“一孩半”化的大背景下，翼城縣農民可以生育二胎，也不罰款，農民的生育心理很滿足，自覺執行計劃生育政策。

　　三、全面放開二孩生育在農村可能出現的問題

　　全面放開二孩生育后，城鎮戶籍的家庭基本滿足了生育意愿，農村家庭可能由于受傳統觀念的影響、社會保障程度差和家庭對勞動力的需求而引發一些問題。翼城縣的試點表明，全面放開二孩生育在農村可能會出現如下問題：

　　(一)新生兒性別比失衡。放開農村二孩生育之后，第一胎新生兒(此處假定是單胎)的性別比會比較自然，即使有生男偏好的農民也不會刻意追求生男孩，因為即使第一胎是女孩，生第二胎時還會有生男孩的機會。如果第一胎是女孩在生第二胎時，一些有生男孩偏好的農民會刻意追求生男孩，為此要想方設法進行胎兒性別鑒別。現在最準確的胎兒性別鑒別是醫學，特別是B超對胎兒性別鑒別較準，為選擇胎兒存留提供了便利條件。在此情況下，容易造成新生兒性別比失衡。翼城縣在剛開始試點時出生性別比出現了失衡現象，1985年到1990年5年中出生性別比都失衡，最高時的1987年為117.7;二胎出生性別比更高，基本在 122以上，最高的1986年為123.03⑤。全面放開農村二孩生育時同樣可能會大量出現性別鑒定問題。

　　(二)扎堆生育。總體上看農民的總和生育率在1.8以上 〔6 〕，放開二孩生育的潛在人口增加數為有生育能力的農村婦女0.2個左右的生育空間，對中國人口增加的總體沖擊不會太大。但翼城縣二胎生育試點的情況表明，在剛放開農村二胎生育的初期，人口生育會出現扎堆現象。如翼城縣剛開始試點時兩胎間實行間隔6年的時間或初育之后，從30周歲起生育二胎。而且對違反規定者，每提前一年一次性征收超生子女社會撫養費500元，但仍出現了人口扎堆生育的現象。翼城縣在放開農村二胎生育后的前十年，農村人口年均增長在17‰左右，最高的1988年為27.3‰⑥。全面放開農村二孩生育后，短期內人口扎堆生育的比例會更高，對此應做好思想準備。

　　(三)超生漏報。放開農村二孩生育后，絕大多數農民不會超生漏報。但是，一些追求多子多福的農民仍會出現超生漏報現象，部分雙女戶或雙男戶農民為了兒女雙全也會出現超生漏報現象。翼城縣在放開農村二胎生育前期，超生雖然所占比例不大，但仍然存在，漏報現象也有但不嚴重，后期超生漏報現象基本消失。全面放開二孩生育后，超生漏報現象可能會比較嚴重，計劃生育工作的重點應放在對超生漏報戶農民的監管上。

　　(四)監管難度增大。隨著市場機制的深入，人口全面流動的出現和一些農村集體組織凝聚力的弱化，計劃生育工作的監管難度增大。翼城縣在二胎生育試點之初，采取了一些非常措施，如對超生子女父母除了征收社會撫養費外，還規定不得評模和享受救濟，不得增加口糧田、不批給宅基地等。由于時過境遷，現在這些措施不能采用了，實行新的政策后，計劃生育的監管工作因此面臨更大的困難。

　　四、依法有序全面放開農村二孩生育

　　全面實施一對夫婦生育兩個孩子的政策后，農民仍然是計劃生育監管和服務的重點群體，必須依法有序放開農民的二孩生育，做到優生優育。

　　(一)做好放開農村二孩生育的前期準備工作。完善和修改計劃生育法律法規，增加放開二孩生育的內容。要嚴管多孩生育(超過二孩)、性別鑒定、縮短兩孩間隔生育時間，特別是對以胎兒性別鑒定謀取私利且屢教不改的，應當納入刑法，實行刑懲，確保各地將計劃生育投入列入當地財政預算。各地要制定具體的實施政策和法規，使放開農村二孩生育依法進行。要進行組織整頓，一方面對目前計劃生育部門和衛生部門沒有整合的要盡快整合，另一方面對近年來農村基層衛計委組織較為渙散的進行整頓，制定并執行組織制度，做好放開農村二孩生育的組織準備工作;配置好各級干部和基層工作人員，在基層盡可能聘用醫務人員從事計劃生育工作，那樣有利于開展計劃生育、生殖健康服務聯動;堅持城鄉計劃生育工作的協作聯動，以便做好流動人口的計劃生育工作，不給超計劃生育留下真空和死角。

　　(二)綜合運用多種方法做好放開農村二孩生育的計劃生育工作，可以根據當地的情況，創新具有當地特色的工作方法。綜合運用思想政治教育、經濟手段、行政手段和法律手段開展放開農村二孩生育后的計劃生育工作。加大對計劃生育政策法規、優生優育知識、生殖健康知識的宣傳和普及力度，做到家喻戶曉;發展農村教育事業，全面提高農民子女的素質;抓好計劃生育獎罰制度落實，抓兩頭帶中間，對獨生和少生子女家庭給予獎勵扶持，作為對農民增收和實現小康的補貼;提高對多孩生育農民社會撫養費的處罰額度，加大征收力度，引導更多的農民優生少生;強化對計劃生育工作的行政監管，明確計劃生育工作要在黨委的領導下，主要由行政部門落實;加強計劃生育管理的組織建設、配置工作能力強的監管人員，進行人口生育信息的登記和發布，開展計劃生育的技術服務，確定和執行計劃生育的獎勵和處罰;充分發揮計劃生育法律制度的震懾作用，嚴格執行計劃生育的法律法規;制定和執行具有本地特色的計劃生育監管政策，堵住超生漏報的漏洞。

　　(三)集中力量抓好流動人口計劃生育工作。翼城縣1991年出臺的農村計劃生育規定用專門一章規范流動人口計劃生育工作。規定流動人口計劃生育工作，由戶籍所在地和居住地共同負責，計劃生育、工商行政管理、公安、城建等有關部門密切配合，加強對流動人口計劃生育工作管理。事實上真正的流動人口不是超生游擊隊，因為為了務工經商而流動的人口生育觀念已發生了變化，他們不是監管的重點，恰恰是一些為了超生而混跡于流動人口之中的人才是監管的重中之重。市場經濟是流動的經濟，能引起廣泛的社會流動。因此，畫地為牢式的管理已經失去了存在基礎。要嚴格執行國務院《流動人口計劃生育條例》，實行計劃生育人口城鄉之間和部門之間的工作協作。近期要做好計劃生育委員會和衛生部組織機構的整合和工作協調，理順衛生與計劃生育委員會相關基層部門的組織關系;配合戶籍制度改革做好居住證制度建設工作，實現對人口信息的綜合登記管理;統一登記人口的籍貫、婚姻生育情況、誠信狀況、職務職稱、違法犯罪情況等信息，做到人口流動到哪里，計劃生育工作跟蹤到哪里，使計劃生育工作不留空擋和死角;建立人口信息管理網絡平臺，及時掌握育齡婦女的生育情況，做好流動農民的計劃生育工作。

　　(四)研究制定放開農村二孩生育出現嚴重人口生育問題的急剎車機制，掌握放開農村二孩生育監管的主動權。翼城縣的經驗證明，在剛開始試點時政策規定要非常嚴格，走上正規之后，開始逐步放松監管條件。因此，從全國來講，放開農村二孩生育之前要評估各地計劃生育組織建設、干部的配備、物質資金準備、政策法規的制定、前期計劃生育的基礎，條件成熟一個地區放開一個地區。某地若在放開農村二孩生育過程中出現人口生育的重大問題時，要采取緊急措施，暫不執行二孩生育政策。如翼城縣在放開農村二胎生育后的1990年人口自然增長率達21.5‰，1986年二胎生育孩子性別比為123.03，這是翼城縣在放開農村二胎生育后人口生育情況的兩個最高值，此后便持續回落。放開農村二孩生育的地區如果出現上述情況，可給予1年～2年的觀察期，在觀察期間若上述情況持續出現，就要暫停執行農村二孩生育政策，進行整頓。整頓期間若人口生育各項指標回落，則可以恢復該政策，否則就停止執行該政策，待整頓合格后方可再次申請實行二孩生育政策。這樣可以隨時掌握放開農村二孩生育工作的主動權，保證該政策的順利實施。

　　(五)營造放開農村二孩生育政策的社會環境。翼城縣在試點過程中，采取一系列措施優化計劃生育的環境，如給獨生子女加分，支持其進入希望就讀的學校;支持堅持計劃生育農戶參加社會保障項目等推動試點工作順利進行。全面放開農村二孩生育后，要完善農村社會保障制度，特別是合作醫療、養老保險、生育保險和低保等基本保障制度，消除農民的后顧之憂。提供優質的生殖健康和計劃生育技術服務，指導農民少生優生，降低農村殘疾人口出生率;發展農村教育事業，把優質教育資源向農村傾斜，不能讓農民的子女輸在起跑線上;加大對農村獨生和少生子女的獎勵扶持力度，幫助農民少生快富奔小康;實現男女平等，男女同權，提倡結婚男到女家，消除農民生男偏好情結，實現人口性別平衡;倡導尊老、敬老和養老的孝道文化，幫助農村老年人安度晚年，實現農村社會和諧。

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