本文摘要：摘要：創業投資政府引導基金是解決初創企業融資難等市場失靈問題的典型政策工具，本文以2005-2015年全國31個省份數據為例，利用事件史方法分析我國省級創業投資政府引導基金政策的擴散機制。研究發現：創業投資引導基金政策的總體擴散過程主要受到縱向府際關系和政府創
摘要：創業投資政府引導基金是解決初創企業融資難等市場失靈問題的典型政策工具，本文以2005-2015年全國31個省份數據為例，利用事件史方法分析我國省級創業投資政府引導基金政策的擴散機制。研究發現：創業投資引導基金政策的總體擴散過程主要受到縱向府際關系和政府創新易感性的影響;省級創業投資引導基金政策在時間維度上符合階梯型累積分布曲線規律，其背后邏輯是不同時期政策創新擴散的動力源和阻力源不同，前期擴散的動力源主要是縱向府際關系和政府創新易感性，經濟發展水平對政策擴散存在阻滯作用，而后期擴散的動力源主要是縱向府際關系，企業研發經費支出和省長的相關工作經歷對政策擴散存在阻滯作用。本文不僅從公共政策視角加深了對中國創業投資引導基金政策的認識，也豐富和拓寬了已有公共政策擴散的相關成果。
關鍵詞：政府引導基金創業投資階梯型擴散事件史分析
一、引言
中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，發展模式轉變、經濟結構優化和增長動力轉換成為社會主義新時代下經濟發展的重要方向。“進一步增強創業帶動就業能力和科技創新能力，加快培育發展新動能，充分激發市場活力和社會創造力”是我國經濟實現高質量發展的重要途徑。創業企業是市場活力與社會創造力的重要載體之一，其成長離不開創業投資的支持。創業投資的發展解決了中小企業的融資問題，能夠鼓勵企業家進行創新，有助于經濟持續增長(GompersandLerner，1999)。
然而，由于市場存在信息不對稱和不確定性，且技術創新存在正外部性(Arrow，1962)，初創企業在融資時面臨市場失靈問題，無法獲得足夠資金(燕志雄等，2016)。作為由政府出資設立并通過股權或債權等方式吸引各類社會資本參與的不完全以盈利為目的的政策性基金，政府引導基金憑借運作市場化、資金杠桿化等優勢，被認為是解決投資市場失靈的利器(薛宏剛等，2021)。
在向著高質量發展邁進的經濟轉型時期，政府引導基金政策日益成為各級政府政策工具箱的重要選項之一。創業投資引導基金在國內的開端是2002年設立的中關村科技園區創業投資引導基金，此后的三年間，全國陸續設立中關村、海淀區、蘇州工業園區等6支創業投資引導基金(陳少強等，2017)。這一時期為創業投資引導基金的探索與試驗階段，存在基金體量小、管理體制不健全、運作機制不規范等問題，政府資金的安全性及其對社會資金的擠入效應等政策目標難以實現(潘長風、張陸洋，2010)。在此階段，創業投資引導基金的合法性與合理性尚未得到確認。
直到2005年，《創業投資企業管理暫行辦法》的出臺標志著我國創業投資引導基金正式制度建設的開端(馬海濤、師玉朋，2016)，此后，我國創業投資引導基金進入規范化設立與運作階段，作為一項中央政府推動的自上而下的存量改革在全國范圍內快速展開(李曉偉、臧樹偉，2012)。
根據清科研究中心統計，截至2020年，國內已設立524支創業投資引導基金，目標規模達9095.02億人民幣，已到位募資規模4963.06億元人民幣。不過，雖然受到中央政府的支持，創業投資引導基金政策在省級政府間的擴散歷程也并非一帆風順。中央政府明確支持創業投資引導基金之后，創業投資引導基金政策熱度不斷上升，頒布創業投資引導基金政策的省份急劇增加，但這一增長勢頭卻在2012年戛然而止，創業投資引導基金政策沉寂了兩年后才重新被剩余省份采納，呈現為“潛伏—爆發—沉寂—再爆發”的階梯型擴散模式。
在中央政府自上而下的推動下，創業投資引導基金政策的擴散模式不同于其他公共政策的原因如何?創業投資引導基金政策在不同時期的擴散邏輯有何差異?上述問題成為理解該項政策擴散的關鍵所在。本文關注我國創業投資引導基金規范化設立與運作階段，在中央政府自上而下的推動下，各省級地方政府的政策表現。
基于政策創新擴散理論，以我國31個省級政府為研究樣本，研究具有經濟社會雙重屬性的創業投資引導基金政策的擴散機制，構建符合我國政策擴散特征的“政府創新易感性—地方官員特質—縱向府際關系—橫向府際關系”理論模型，并根據國內創業投資引導基金政策的特點，加入政府創新易感性維度的科技創新資源變量和官員個體維度的工作經歷變量，證明其重要性，豐富了政策擴散理論;運用地理可視化工具和事件史分析方法對創業投資引導基金政策擴散的時空特征和影響因素進行呈現和探討，對階梯型政策擴散模型的內在邏輯和影響因素在實證層面進行討論，揭示該項政策在中國以階梯型政策擴散模式全面鋪開的原因，深刻理解中國創業投資引導基金政策創新擴散的規律，為政府進一步激發創新創業活力提供借鑒。
二、文獻綜述
(一)創業投資引導基金研究綜述
根據發展改革委、財政部和商務部提出的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》，創業投資引導基金是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域。國內外關于創業投資引導基金的研究主要聚焦于政府干預創業投資與設立引導基金的動機，創業投資引導基金的運作模式和創業投資引導基金的影響效應三個方面。學界普遍認為，創業投資引導基金的設立動機主要有兩個方面：
一是解決因投資市場信息不對稱導致的初創企業融資困難問題(Berger，1998;CarpenterandPetersen，2002)，為其他投資人和投資機構做出風險補償，引導社會資本注入初創企業;二是解決因創新外部性導致的創新企業活力不足的問題(LernerandTirole，2005;Masonetal.，2009)，增加創新投資，支持創新企業發展。目前政府引導基金的運作不存在一種固定模式，按政府資金以直接或間接方式引導至企業層面，將其分為直接引導與間接引導兩種。直接引導模式下，一是政府設立自主管理的基金項目或出資創辦創業投資機構，以股權、債權或混合形式將資金投向創業企業，通常出于促進某種特定產業或某種類型企業風險投資發展的目的。
二是以特定項目為載體，通過融資擔保或稅收減免等形式向創業企業投入資本(程聰慧、郭俊華，2019)。間接引導模式下，引導基金以股權或債權投入市場化投資基金的方式，向創業企業注入資本，形成混合基金(OECD，1997)。對于政府引導基金在引導社會資本投資初創企業方面的效果，在現有理論研究和實證研究中未能得出一致結果。政府引導基金的投資行為可以向其它市場主體發送積極信號，引導社會資金參與創業投資(Lerner，2002;李善民等，2020)。
政府引導基金在參股創業投資基金時，通常會向基金的其他有限合伙人和管理基金的創業投資機構提供風險補償，在基金投資成功時讓渡部分收益，或者在基金投資失敗時承擔更多損失。政府通過分擔市場參與者的投資風險，可以降低市場參與者投資科技型初創企業的風險，從而激勵創業投資機構投資科技型初創企業(Jaaskelainenetal.，2007;孟衛東等，2010;熊維勤，2013)。
另一方面，由于監管與機制設計不到位，政策性引導資金可能會引發代理問題。在這種情況下，政府資金有可能成為社會資本的一種替代而非補充。同時，對利潤的低要求會導致政府資金在競價上優于對手，進而擠占社會資本的生存空間，產生擠出效應(CummingandMacintosh，2006)。如果企業的代理問題嚴重，引導基金還會遭受合謀的問題，進而擠出民營資本(燕志雄等，2016)。在政府引導基金政策效果尚不明確的前提下，地方政府依據哪些因素做出政策采納與否的決策?這一問題尚未得到系統地探討。
三、研究假設
借鑒流行病傳播須具備易感人群、傳染源和傳播途徑三大要素的思路，Boushey將政策擴散理論與流行病學相連結，構建了美國政策擴散動力機制的流行病學分析框架，認為公共政策的擴散速度和范圍取決于政府及其創新易感性、政策屬性和擴散媒介(Boushey，2010)。
受制于注意力非均衡配置導致的間斷動力機制和特定的外部壓力機制，漸進式的政策擴散路徑被爆發式政策擴散所打破(楊志，2020)。國內關于非漸進性政策擴散的研究多基于Boushey提出的流行病學分析框架，結合研究情景提出本土化的理論模型。如楊志和魏姝構建出“潛在采納政府—政策擴散網絡—政策源創新”的理論模型，探究“雙創政策”、“校車安全管理”和“縣級融媒體中心”等公共政策的爆發式擴散及其生成機理(楊志、魏姝，2020)。
唐慧和王印紅構建了“政府創新易感性—行動者特質—外部擴散壓力”模型，解釋“人才新政”的爆發式擴散(唐慧、王印紅，2021)。也有學者聚焦于非漸進性政策擴散的影響因素探索，提出政策情境等創新性影響因素(王法碩、張桓朋，2021)。結合本研究情境，地方政府采納引導基金政策的決策過程，不僅要考慮本地經濟發展水平、科技資源和治理需求，還要考慮其與中央政府和其他地方政府之間的關系。因此，根據上述非漸進性政策擴散理論模型，從政府創新易感性、地方官員特質、縱向府際關系及橫向府際關系等四個維度建構分析框架并提出研究假設。
四、研究設計
(一)計量模型
事件史分析(EHA)是一種用于研究特定事件發生的時間及其在特定時間發生的原因的分析方法，自1990年由Berry夫婦引入政策科學領域后，其在政策創新擴散研究中得以廣泛應用。本文利用離散時間EHA模型進行實證分析，以某一省份出臺設立引導基金政策這一事件作為該省采納該項政策的發生標志，研究引導基金政策省際擴散的影響因素。
(二)變量測量與數據來源
本文選取除香港、澳門、臺灣以外的31個省(直轄市、自治區)政府作為研究對象。從中央政府2005年首次提出可以設立創業投資引導基金始，至2015年31個省級政府全部采納引導基金政策止，時間跨度為2005-2015年共10年。將因變量設置為政策采納，為二分虛擬變量，即當省份i在年份t出臺該省引導基金政策時，編碼為“1”，在年份t之前的所有年份，都編碼為“0”，剔除年份t之后的該省份所有數據。因變量數據通過從北大法寶、私募通及政府門戶網站檢索獲取;自變量數據來源于《中國統計年鑒》、《中國中小企業發展年鑒》、《中國創業風險投資發展報告》和中國黨政領導干部資料庫。
五、實證結果
(一)引導基金政策擴散的時間和空間特征
報告了2005年至2015年間采納引導基金政策的累計省份數量，反映了其政策擴散的時間特征。自2005年國家發展改革委等十部委頒布《創業投資企業管理暫行辦法》后，全國出臺引導基金政策的省份數量逐漸增多，在時間維度上呈現明顯的擴散趨勢。2005年至2007年間暫無省份出臺引導基金政策，處于政策擴散的潛伏期，其原因可能是中央政府尚未放出明確信號，加之各地方政府無法判斷引導基金的真實效益，所以處于觀望狀態。
2007年至2012年間出臺引導基金政策的省份急劇增加，進入第一次擴散期，其原因可能是2007年7月科技部、財政部頒布《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》，正式啟動了首個國家級引導基金，地方政府出于獲取上級政府注意力、與其他政府競爭或者促進地方經濟增長等動機開始采納這一政策;2012年至2014年間引導基金政策采納進入短暫的停滯期，2014年至2015年間是引導基金政策的第二次擴散期，剩余所有省份在這一時期均采納了該項政策。
以上說明引導基金政策在時間維度上的擴散趨勢和特點與學術界普遍認同的Brown和Cox所提出的S型累積分布曲線有所差異，而是更符合階梯模式。根據Boushey(2012)的觀點，這種階梯型的擴散模式是由于短期內政府注意力的增長而非漸進的政策調整導致，后文將在此基礎上利用實證結果具體分析引導基金階梯型擴散的生成機理。
2005-2015年，引導基金政策在31個省份間的地理擴散過程整體上呈現由中東部地區向西部地區擴散的空間特征：北京、陜西、山西、福建和重慶于2008年率先響應中央政府號召;自2009年起，大多數東南沿海省份和中西部內陸省份相繼設立引導基金;到2015年時，其余天津、江西、遼寧、四川和甘肅也設立了引導基金。值得注意的是，以往關于國內政策創新擴散的研究一般認為政策創新會從經濟發展較為發達的東南沿海地區向經濟發展相對落后的中西部地區擴散;然而，引導基金政策在省份上的地理擴散過程顯示，陜西、山西和重慶等內陸地區比天津、江蘇、海南等沿海地區更為積極地采納了政策，這一現象產生的原因將在實證結果分析部分進一步探討。
六、結論
本文基于政策擴散理論，通過收集2005-2015年中國31個省、直轄市、自治區的面板數據，對省級引導基金政策擴散的特點和影響因素進行了刻畫和分析，得出如下研究結論：第一，省級引導基金政策在時間維度上符合階梯型累積分布曲線規律，大體上可分為潛伏期、第一次擴散期、停滯期和第二次擴散期等四個階段;在空間維度上呈現從中東部地區向西部地區擴散的趨勢，且陜西、山西和重慶等內陸地區比天津、江蘇、海南等沿海地區在政策采納上更為積極。第二，從引導基金政策的總體擴散過程來看，其主要受到縱向府際關系和政府創新易感性的影響，地方官員特質與橫向府際關系對政策創新擴散過程的影響較小。
第三，從引導基金政策的分階段擴散過程來看，中央政府政策這一擴散動力作用于不同地方政府時產生了不同結果，該過程呈現階梯型擴散趨勢背后的邏輯是不同時期政策擴散的動力源不同。在其政策擴散之前經歷了2年的潛伏期，說明地方政府的決策并非緊跟中央政府決策，而是在眾多影響因素下政策選擇的結果。引導基金政策第一次快速擴散是在2007年至2011年，這一階段的擴散過程不僅是中央政府的大力推動所造成的，還受到政府創新易感性的影響。
引導基金政策第二次快速擴散是在2014年至2015年，經歷了2012年和2013年的停滯期，這一階段的擴散過程與第一次擴散同樣都受到中央政府壓力的影響，但經歷兩年停滯期的原因在于官員個體特征和企業研發經費支出水平不同，地方官員以往在科技金融部門、高校科研院所等相關單位的工作經歷和企業原本的科技創新活動水平對政策創新擴散有著阻滯作用。
本文的理論貢獻主要體現在三個方面：
第一，首次應用政策創新擴散理論，識別影響乃至決定引導基金政策擴散的關鍵因素，為地方政府采納引導基金政策的“黑箱”提供科學依據。第二，研究兼具社會、經濟、科技等多重屬性的引導基金政策擴散過程，發現其政策擴散呈現出不同于以往公共政策的階梯型擴散特征，為深化中國特色政策擴散理論提供新的素材。
第三，通過加入政府創新易感性維度的科技創新資源變量和官員個體維度的工作經歷變量，并證明其重要性，豐富政策擴散的理論模型，為理解引導基金政策創新擴散的內在規律，進一步激發地方創新創業活力提供借鑒。下一步研究擬從以下兩個方面拓展：一是目前使用二分變量僅能反映政策的采納與否，未來將以更為細致的劃分方式，進一步探究引導基金政策擴散效應及其影響因素的微觀機制;二是目前以年份和省份作為刻畫事件發生的尺度，未來將以月份和地級市為尺度，更精確地展現引導基金政策擴散模式。
參考文獻
陳少強、郭驪、郟紫卉，2017，“政府引導基金演變的邏輯”，《中央財經大學學報》，第2期，第3-13頁。
陳新明、蕭鳴政、史洪陽，2020，“地方人才政策創新擴散的動因分析———基于中國城市‘人才新政’的實證研究”，《企業經濟》，第6期，第128-134頁。
程聰慧、郭俊華，2019，“創業投資引導基金：國外研究進展及啟示”，《公共行政評論》，第1期，第22頁。
郭磊、秦酉，2017，“省級政府社會政策創新擴散研究———以企業年金稅收優惠政策為例”，《甘肅行政學院學報》，第1期，第11頁。
作者：程聰慧褚清清
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